不能征地，集体地入市还要再试点，圈外单选、零星项目用地该如何解决？
【导读】
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圈外单选建设项目和零星布局的建设项目用地，应当纳入国土空间规划的单选项目清单，并依法办理农用地转用审批手续，符合土地征收范围的，可以依法征收后，按国有建设用地供应；不符合土地征收范围的，试点地区的可以按集体建设用地联营、入股或出让、出租方式提供，试点之外的，可以集体建设用地联营、入股方式提供项目用地。
土言土语您和6万+不动产专业人士一起关注的公众号一、圈外单选和零星布局项目的特点和选址要求
根据项目性质和选址要求不同，项目用地大致分为两大类：一类是居住、商业、文化、娱乐、体育场馆、一般工业和城市公园等项目，这些项目本身就是城镇、乡村功能组成部分，对选址没有特别要求，项目选址需要符合国土空间规划“三区三线”和详细规划、专项规划要求，一般按规划集中布局在国土空间规划确定的城乡建设用地区（城镇建设区和村庄建设区）内，即一般所说的“圈内用地”；另一类就是今天要讨论的对选址有特别要求的圈外单独选址或零星布局的项目，包括需要在圈外选址的能源、交通（包括连接不同城镇村片区的连接线）、水利、军事设施项目以及产业单独选址项目等，其中，单独选址的产业项目是指有特殊选址需要要求，必须在城镇村规划建设用地范围外选址的产业项目，一般是依托资源或有邻避要求等，比如化工、爆炸物仓库、污水处理（邻避要求）、采矿、选矿、尾矿库用地、农产品初加工（依托资源）等，这类项目一般都要在国土空间规划确定的城镇村建设用地区之外单独选址。
二、地方反映圈外单选和零星布局项目解决用地问题的困难
圈内用地一般是按批次或成片开发方式报批农用地转用和土地征收，再由城市政府安排供地；圈外单选项目和零星布局项目，则一般按照项目报批转用、征收、供地或转用后使用集体建设用地。
新《土地管理法》最大的调整是缩小了土地征收的范围和明确了经营性集体建设用地入市流转制度：
1. 关于土地征收范围，新《土地管理法》第45条首次采用实体目录列举式对“为了公共利益的需要”范围进行了法律界定，明确因军事、外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及符合条件的城镇成片开发建设等六种情形，符合“为了公共利益的需要”范围，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收。[参阅：1.新《土地管理法》的十大新变化；2.新《土地管理法》的延续与变革——新法全面解读；3.投资土拓 | 今后征地更严更难了！新《土地管理法》征地内容解读]
可以看出，圈外单独选址和零星布局的建设项目用地，除了能源、交通、水利、军事、通信、邮政等项目外，原则上都不符合可以征收土地的范围。
2. 关于经营性集体建设用地入市流转，新《土地管理法》、《土地管理法实施条例》明确了经营性集体建设用地可以出让、出租等方式入市流转。[参阅：1.新法之下集体建设用地入市流转的难点与路径；2.新条例 | 七方面细化和完善集体建设用地入市制度；3.新《土地管理法实施条例》解读⑤：完善集体经营性建设用地入市法律制度]其中，《土地管理法》第23条纳入年度土地利用计划的规定表明，允许入市流转的经营性集体建设用地不仅包括存量建设用地，也包括了经依法批准转用的新增集体建设用地。
根据新《土地管理法》及实施条例，不能征地的建设项目用地有了出路，即可以通过经营性集体建设用地出让、出租等方式提供建设用地。但2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，明确要再行试点，暂缓全面推开。[参阅：1.变动 | 农村集体经营性建设用地入市：再行试点，暂不全面推开；2.再出发：农村集体经营性建设用地入市启动再试点]
因此，各地普遍反应，不能征地，经营性集体建设用地入市流转要再行试点，暂缓推开，也无法采用出让、出租方式提供集体建设用地，圈外单选和零星布局建设项目用地无法解决。
真的是这样吗？
三、圈外单选和零星布局建设项目用地解决的方法与程序
1.提前了解掌握规划期内需要安排用地的单独选址和零星布局项目，再编制国土空间规划时将相应建设项目清单及对应建设用地规模纳入规划文本，合理安排上述项目布局和规模。
2.圈外单选或零星布局建设项目审批、核准或备案阶段，积极参与项目选址，对照国土空间规划单选项目清单或可点状供地的项目要求，通过预审、选址意见等落实单选或零星布局的建设项目具体位置和建设用地规模[与圈内用地不同，单选和零星布局项目只要在规划文本的建设项目清单中或符合点状供地项目要求，就属于符合规划；根据全国国土空间规划，单选项目建设用地规模和指标与城乡建设用地的约束性指令性指标不同，属于指导性指标]；当然，不在清单内的，需要先办理规划调整或修改。
3.按单选建设项目办理农用地转用审批手续。
4.办理土地征收和国有建设用地供应手续，或办理集体建设用地使用手续：
4.1 符合土地征收条件的能源、交通、水利、军事等项目，可以依法办理土地征收手续后，采用划拨、出让等供地手续。
4.2 不符合土地征收范围的其他建设项目，包括化工、爆炸物仓库、污水处理（邻避要求）、油气和煤炭之外的其他采矿、选矿、尾矿库用地、农产品初加工（依托资源）等产业单独选址项目等，则在办理农转用审批手续后，以集体建设用地方式提供这项建设项目使用。
4.2.1 列入试点地区的，可以经营性集体建设用地出让、出租方式或以集体建设用地使用权联营、入股方式提供给上述建设项目使用。参阅：自然资源部关于做好采矿用地保障的通知
4.2.2 未列入经营性集体建设用地入市再试点的地区，虽不能以出让、出租等入市方式提供项目建设用地，但并非没有出路。
很多人说起老《土地管理法》时，总会说该法严禁集体建设用地流转，其实是不准确的。原法并非完全禁止其他单位和个人使用集体建设用地。老法第60条明确乡镇企业以及农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业使用集体土地的审批要求，第63条集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。也就是说，其他单位和个人可以使用集体土地的情形，但仅限于集体经济组织以集体建设用地使用权入股、联营与其他单位、个人兴办企业，以及乡镇企业破产兼并等情形。
新《土地管理法》明确了经营性集体建设用地入市流转制度，但同时还继续保留了老法第60条联营、入股的规定，见新法第60条，作为与经营性集体建设用地出让、出租等入市流转并列的条款。因此，非试点地区，尽管暂时不能以出让、出租等入市流转方式提供集体建设用地，但可以按照《土地管理法》第60条之规定，集体经济组织可以联营或入股方式为这些圈外单选或零星布局的建设项目提供建设用地。具体程序如下：
4.2.2.1 市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划明确拟联营、入股的集体建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等，会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。
4.2.2.2 土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体建设用地联营、入股等方案，与意向用地者草签《集体建设用地使用权联营（入股）合同》。
4.2.2.3 联营入股方案和《集体建设用地使用权联营（入股）合同》经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
4.2.2.4 土地所有权人和意向用地者持经批准的规划条件、产业和环保准入要求、村民会议或村民代表会议通过的书面文件以及联营、入股方案和《集体建设用地使用权联营（入股）合同》，向市、县自然资源部门提出用地申请。
4.2.2.5 市县自然资源部门审核后，报市县人民政府批准用地。
4.2.2.6 土地所有权人按照市县人民政府的批准文件，与意向用地者签署《集体建设用地使用权联营（入股）合同》，并按照合同要求提供建设用地。
4.2.2.7 按照联营、入股合同要求，办理不动产登记。其中，采用联营方式的，集体建设用地使用权仍属于集体经济组织，采用入股方式的，集体建设用地使用权属于被入股企业。
这个流程也适用于企业、个人利用村庄、集镇范围内集体建设用地办企业的方式和流程（小圈内）。
《集体建设用地联营（入股）合同》应当载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、联营（入股）方式与联营费用（股权分红）支付方式、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等。
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合同编号： .
集体建设用地使用权联营（入股）合同参考文本
本合同双方当事人：
甲方： ；
统一社会信用代码： ；
法定代表人： ；
乙方 ： ；
统一社会信用代码： ；
身份证号码： ；
委托代理人：
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第一条 根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规规定，双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立本合同。
第二条 本合同项下宗地集体建设用地联营（入股）方案已经甲方村民会议三分之二以上成员（三分之二以上村民代表）同意，并报经 县人民政府批准。
第三条 本合同项下宗地编号为 ，宗地总面积大写 平方米（小写 平方米），其中出让宗地面积大写 平方米（小写 平方米）。
本合同项下宗地坐落于 ；界址为 ；出让宗地的平面界址图见附件1。
土地用途及出让年期为:
第四条 甲方以本合同项下的集体建设用地使用权联营（入股）方式与乙方共同兴办 企业。
第五条 甲方同意在 年月 日前将土地交付乙方，并同意在交付土地时该宗地应达到本条第 项规定的土地条件，双方于交地时签订交地确认书：
（一）场地平整达到 ；周围基础设施达到 ；
（二）现状土地条件 。
第六条 乙方同意按照 方式向甲方支付集体建设用地使用权联营费用（集体建设用地使用权入股股权权益）。
第七条 本合同定金为人民币大写 元（小写 元），缴款日期 年 月 日，定金抵作联营费用（股权权益）。
第八条 甲乙双方应当按本合同约定申请办理不动产登记。
第九条 乙方同意利用本合同项下土地开发建设 项目，投资强度应当达到 。
第十条 乙方同意在本合同项下宗地范围内新建的建筑物、构筑物及其附属设施，符合 市（县）人民政府自然资源主管部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中：
用地性质 ；
主体建筑物性质 ；
附属建筑物性质 ；
建筑总面积 平方米，占地面积 平方米；
容积率不高于 不低于 ；
建筑限高 ；
建筑密度不高于 不低于 ；
绿地率不高于 不低于 ；
其他土地利用要求 。
乙方同意按产业准入和生态环境保护要求等，开发利用本合同项下宗地，具体要求见附件4、附件5。
第十一条 乙方同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列公共管理、公共服务、公用设施等配套项目：
。
乙方同意上述配套项目建成后，按 处理。
第十二条 乙方同意本合同项下宗地建设项目于 年 月日之前开工，建设期不超过 个月。
第十三条 乙方同意按照本合同约定的土地用途、容积率等规划条件利用土地，不得擅自改变。在使用期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按本条第 项约定办理：
（一）由甲方收回集体建设用地使用权；
（二）依法办理改变土地用途手续，签订变更协议或重新签订集体建设用地使用权联营（入股）合同。
第十四条 本合同项下集体建设用地使用权属于 ，办理不动产登记后，可以依法 。
第十五条 因公共利益需要，国家征收集体土地，涉及本合同项下宗地的，甲乙双方同意按照 方式处理。
第十六条 对联营（入股）的集体建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，除非有下列情况，甲方不得收回集体建设用地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（二）乙方不按照约定用途使用土地的，且未依法办理改变土地用途手续的；
第一种情形收回集体建设用地使用权的，甲方应当对乙方进行合理补偿。
第十七条 本合同约定的使用年限届满，乙方需要继续使用本合同项下宗地的，至迟于届满前一年向甲方提交续期申请书，除为了公共利益需要收获土地或征收土地的，甲方应当同意续期。
第十八条 乙方同意按照本合同约定，按时支付集体建设用地使用权联营费用（股权权益）。受让人不能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的万分之 向甲方缴纳违约金，延期付款超过60日，经催交后仍不能支付的，甲方有权解除合同，甲方并可请求乙方赔偿损失。
第十九条 甲方应当按照本合同约定按时交付土地。乙方延迟交付土地的，每延迟一日，甲方同意按 向乙方支付违约金。延期交付土地超过60日，经乙方催交后仍不能交付土地的，乙方有权解除合同，甲方同意双倍返还定金，并退还已经收取的集体建设用地使用权联营费用（股权权益）的其余部分，乙方并可请求甲方赔偿损失。
第二十条 甲乙双方当事人同意（其他违约责任约定） 。
第二十一条 本合同订立、效力、解释、履行及争议的解决，适用中华人民共和国法律。
第二十二条 因履行本合同发生争议，双方协商解决，协商不成的，按本条第 项约定的方式解决：
（一）提交 仲裁委员会仲裁；
（二）依法向人民法院提起诉讼 。
第二十三条 本合同自双方签订之日起生效。本合同双方名称、通讯地址、电话、传真、开户银行、代理人等内容真实有效。如有变更，应于变更之日起15个工作日内以书面形式告知对方。因信息更新不及时告知产生的责任由信息变更方承担。
第二十四条 本合同和附件共 页，以中文书写为准。
第二十五条 本合同的价款、金额、面积等项应当同时以大、小写表示，大小写数额应当一致，不一致的，以大写为准第二十六条 本合同未尽事宜，可另立补充协议，补充协议与本合同不一致的，以补充协议为准，补充协议与本合同具有同等法律效力。
第二十七条 本合同一式 份，双方各执 份，具有同等法律效力。
甲方（章）： 乙方（章）：
法定代表人 法定代表人
（委托代理人） （委托代理人）
(签字)： （签字）：
签订日期： 年 月 日
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