自然资源利用计划编制

根据2018年3月开始推进的国家机构改革方案，自然资源部的主要职责包括组织拟订并实施土地、海洋等自然资源利用计划。目前，中国已经建立了相对完善的土地利用计划制度，而海洋领域除了围填海实行计划管理外，尚未建立起比较完善的海洋自然资源计划管理制度。当前的自然资源利用计划编制，重点是土地和海洋，未来将会依据山水林田湖草是一个生命共同体的理念要求，将林地、草地、湿地、水、矿产等重要自然资源纳入计划统一管理，并依据指标类型，结合规模与布局约束，探索弹性考核机制，实施差别化计划管理。应该引起注意的是，自然资源利用计划编制绝不能走计划经济管理的老路，要不断改进计划管理方式，充分考虑地方经济社会发展实践的需求和区域差异，强化目标管理和过程监管，给地方政府和市场更大的发展空间。

（一）土地资源利用计划的发展改革

土地利用计划是根据国土空间总体规划、国民经济和社会发展规划等，对年度或一定期限内，例如3~5年内各项用地数量的具体安排，是落实国土空间总体规划目标任务的重要途径，也是落实建设用地管控的直接手段。经过30余年的发展，中国形成了以《土地管理法》为基本框架，以《土地利用年度计划管理办法》为具体实施依据，以国务院和相关主管部门政策文件等为补充的相对健全的计划制度体系（表7-1）。

土地利用计划管理源于1986年3月中共中央、国务院在《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中的规定：“今后必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地。”1998年修订的《土地管理法》首次明确了土地利用计划的法律地位。1999年，国土资源部发布了《土地利用年度计划管理办法》，并先后于2004年、2006年和2016年进行了3次修订。

表7-1　中国土地利用计划制度体系表

此外，为了加强耕地保护，科学管控新增建设用地规模，国务院和自然资源主管部门出台了诸多政策文件，对土地整治、建设用地增减挂钩、耕地占补平衡、土地复垦等工作进行具体规定，涉及土地利用计划管理、指标的使用及改进等，进一步丰富和完善了土地利用计划制度体系，使其更符合不同阶段土地保护与利用的需求。

最新修订的《土地管理法》已于2020年1月1日正式施行。新法破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，并规定土地利用计划应对集体经营性建设用地做出合理安排。受过去的土地管理体制所限，2016年第三次修订实施的《土地利用年度计划管理办法》并未包含集体经营性建设用地，仍然是以新增建设用地作为核心。最新修订的《土地管理法》施行后，针对集体经营性建设用地入市的空间规划、指标管理、区域分配、评估考核等问题需要进一步研究和规范，并在条件成熟后对修订的《土地利用年度计划管理办法》做出新的修改和调整。

对于计划制定方面，最新修订的《土地管理法》在第23条中新增“土地利用年度计划应当对本法第63条规定的集体经营性建设用地作出合理安排”；新增第45条，并于其中规定“由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的”“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”这两类需要征收土地的建设活动，须纳入国民经济和社会发展规划。

最新修订的《土地管理法》对相关报审批权限做了调整，在农用地转为建设用地时，第44条规定“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”由此说明对农用地转用的权限进行了一定程度的下放。在土地征收的审批程序上，最新修订的《土地管理法》对原法相关内容进行了修改，以往由省、自治区、直辖市人民政府批准的情况，现在不再需要报国务院备案（王诗思，2020）。随着国土空间规划制度的建立和完善，土地规划、城乡规划和主体功能区规划等空间规划，已整合成国土空间规划，法律中规定的土地利用总体规划，将由国土空间总体规划取代。

进入2020年以来，国家加大了改革力度，土地利用计划管理制度发生了根本性的改变。根据《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）的相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，赋予省级人民政府更大用地自主权，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项授权给各省、自治区、直辖市人民政府批准；首批试点的为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个省（市），将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托给这8个省（市）人民政府批准。同时，《自然资源部关于2020年土地利用计划管理的通知》（自然资发〔2020〕91号）已经从根本上改革了土地利用计划管理方式，将真实有效的项目落地作为配置的依据。该通知的核心内容有三大部分。

1）总体要求。有以下3项内容：①坚持土地要素跟着项目走。在控制总量的前提下，计划指标跟着项目走，切实保障有效投资用地需求。②坚持节约集约用地。既算“增量”账，更算“存量”账，统筹安排新增和存量建设用地，推动全面高质量发展。③坚持分类保障。对纳入重点保障的项目用地，在用地批准时配置计划指标。对未纳入重点保障的项目用地，以当年处置存量土地规模作为核定计划指标的依据，加大存量盘活力度。

2）配置方式。有以下4项内容：①纳入重点保障的项目用地，在批准用地时直接配置计划指标，包括：纳入国家重大项目清单的项目用地；纳入省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地。其中，国家批准农用地转用项目，用地审批时直接配置计划指标。地方批准农用地转用项目，按照法律法规规定先行审批用地，预支计划指标，并在省级人民政府批准建设用地备案系统及时报备。每个季度末，自然资源部根据各省（区、市）在备案系统报备的情况，统一确认配置。建设用地批准文件依法撤销或调整的，其计划指标自动失效。②未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩。其中，对2017年底前批准的批而未供土地，按处置完成量的50%核算计划指标；对2018年以来批准的批而未供土地，按处置完成量的30%核算；对纳入本年度处置任务的闲置土地，按处置完成量的50%核算。上述计划指标配置，由各省（区、市）在农用地转用审批中统筹安排，量入为出。自然资源部将根据各省（区、市）处置存量土地的情况，年终核定计划总量，各省（区、市）年度配置计划指标不得突破核定量。③落实土地要素跟着项目走的原则。各省（区、市）审批批次用地时要明确具体项目，防止产生新的批而未供土地。④鼓励开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用。相关计划由各省（区、市）根据需要确定。

3）激励政策。有以下3项内容：①落实国务院大督查奖励。对落实国家重大政策措施成效显著、土地利用计划执行情况好、土地节约集约利用水平高、土地利用秩序良好的市县，奖励用地计划指标。②继续实施“增存挂钩”。对完成2019年批而未供和闲置土地处置任务的省份，在核算计划指标基础上再奖励10%；对任一项任务未完成的核减20%。各省（区、市）须继续完成2020年批而未供和闲置土地处置任务，2017年底以前形成的批而未供土地处置率要达到15%以上（年内核减批文量不作为任务完成量，但可动态核减本年批而未供任务基数），闲置土地处置率要达到15%以上。任一项处置任务未完成的，下一年度核算计划指标时核减20%。③全力支持脱贫攻坚。继续安排每个贫困县计划指标600亩，专项用于脱贫攻坚，不得挪用。深度贫困地区计划指标不足的，可预支使用，由省级自然资源主管部门优先保障；仍不足的，年度内由省级自然资源主管部门汇总项目清单，报自然资源部统一配置计划指标。

（二）土地资源利用计划指标的制定

土地利用计划是土地用途管制在时间和数量层面上的具体要求和安排。土地利用计划指标主要包含新增建设用地计划指标、土地整治补充耕地计划指标、耕地保有量计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标，这些指标是落实耕地保护及占补平衡、控制建设用地规模等政策的重要抓手。从用途管制角度分析，除了耕地保有量计划指标外，其他指标均体现出对土地用途转化的管控。

土地用途转化过程图

（据李彦平等，2019b）

图中数字代表的意义如下：

1）过程“1”代表建设用地增加的途径。新增建设用地，建设用地增加来自对农用地或未利用地的占用，与新增建设用地计划指标对应。

2）过程“2”代表耕地数量增加的途径。土地整治补充耕地，包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等具体措施，与土地整治补充耕地计划指标对应。

3）过程“3+1”代表城乡建设用地增减挂钩的过程。体现了建设用地与耕地数量的动态平衡，过程“3”表示农村建设用地整理复垦为耕地，过程“3”和过程“1”必须整体审批和实施，与城乡建设用地增减挂钩指标对应。

4）过程“4+1”代表工矿废弃地复垦利用的过程。同样体现了建设用地与耕地数量的动态平衡，过程“4”表示历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地复垦过程，与工矿废弃地复垦利用指标对应。

通过上述土地用途转用过程分析可以发现，土地利用计划以指标为抓手，旨在协调两个对象的关系，实现两个目标。两个对象包括保护对象（耕地）和管控的对象（建设用地）；与之对应的两个目标，一是守住耕地红线，维护国家粮食安全；二是合理供应建设用地，保障经济持续发展。土地利用计划的目标也与生态文明体制改革“发展和保护相统一”的理念相一致。对于计划指标的管理，正如上文已经指出的那样，至2020年已经进行了根本性的改革，明确以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，预示着今后中国的土地利用计划管理制度将发生重大变革。

（一）海洋资源利用计划的目的作用

海洋资源利用计划是国土空间用途管制中的基础性制度之一，旨在通过总量统筹的思路，加强对海洋自然资源开发的约束，提高海洋自然资源开发质量和效率，解决市场经济体制下海洋国土空间开发利用的负外部性问题。海洋利用计划是国家对海洋自然资源进行有计划开发利用、保护和整治修复所采用的宏观行政调控措施，是国家对计划内新增海洋开发利用空间、稳定和提升自然岸线保有率、海岸线和海湾整治修复及围填海存量资源开发的具体安排。根据海洋自然资源利用计划的提出背景和自然资源管理的需求，海洋自然资源利用计划的作用体现在3个方面。

1）海洋自然资源利用计划是国民经济宏观调控的具体措施。自2003年以来，党中央、国务院赋予自然资源管理部门参与宏观调控的重要职能。土地利用计划和围填海计划均分别明确提出将土地和围填海计划管理作为宏观调控的具体措施，并都纳入国民经济和社会发展计划中。因此，可以预见，作为涵盖所有海洋空间、所有海洋开发利用方式的新的计划管理制度，海洋自然资源利用计划在强化国民经济宏观调控方面的作用将更加显著。

2）海洋自然资源利用计划是调控海洋空间开发利用规模的抓手。中国近海优质海洋空间资源总量有限，稀缺性日益凸显，海洋空间资源的可持续利用关系到沿海地区经济发展的速度和质量。海洋自然资源利用计划是以国民经济和社会发展总体规划为依据，国民经济和社会发展总体规划具有超前性，其实施过程需要分阶段、分年度有序进行。海洋自然资源利用计划的任务就是根据总体规划的要求，将海洋空间开发利用的任务分年度具体化，对海洋空间利用进行阶段性调节，以保证规划的顺利实施。如果只遵循总量控制原则而忽略利用计划，那么极易在某一年度造成海洋空间利用过于集中，从而有损海洋空间利用在规划期内各年度的协调性与整体性的效应。

3）海洋自然资源利用计划是推动海洋空间节约高效绿色利用的重要手段。海洋自然资源利用计划在资源总量控制的指导下，科学控制海洋空间开发规模，使过去粗放利用、低效利用甚至闲置的发展模式难以为继，倒逼、引导地方政府和企业不断提高海洋空间集约节约利用水平，实现海洋空间资源的高效利用；海洋自然资源利用计划拟将自然岸线保有率指标、自然岸线占补平衡指标等纳入其指标体系，并要求地方政府严格执行，这就使地方政府和企业在开发利用海洋空间的同时，也承担了相应的义务，使其主动承担海洋生态环境修复责任，促进海洋空间绿色开发（刘大海等，2019）。

（二）海洋资源利用计划指标的制定

海洋空间资源利用计划贯穿计划编制、下达、执行、监督和考核各环节，是实现海洋开发利用规模和强度管控、强化海洋资源修复与保护的有力抓手。对比围填海与土地利用计划指标可以发现，围填海计划指标仅包含中央和地方围填海计划指标（分为建设用和农业用两类），指标的直接目的为控制围填海规模；后者计划指标的目的除了控制建设用地规模（新增建设用地计划指标）外，还包含耕地资源保护和修复（耕地保有量计划指标、土地整治补充耕地计划指标），以及土地使用的综合调控（城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标），后者的指标内容更为丰富和科学，值得海洋空间资源利用计划借鉴。

基于此，海洋空间资源利用年度指标设置拟采用“强制性”和“引导性”相结合的思路，前者包括对海洋空间开发利用规模进行科学管控，严守自然岸线保有率的底线以及自然岸线“占补平衡”；后者包括引导和鼓励地方政府开展海湾整治修复、自然岸线整治修复和盘活围填海存量资源。李彦平等（2019a）提出设置海洋空间利用计划指标体系如下（表7-2）。

表7-2　海洋空间利用计划指标分析表

1）新增海洋空间利用计划指标。指下达给沿海各省（自治区、直辖市）可用于本年度使用的海洋空间数量。

2）自然岸线保有率计划指标。指辖区内大陆自然岸线保有量（长度）占大陆海岸线总长度的百分比值。

3）海岸线整治修复计划指标。指依据全国海岸线整治修复规划及计划确定的年度海岸线整治修复数量。

4）自然岸线占补平衡指标。指用海项目需要占用自然岸线的，要恢复或重建与所占自然岸线长度和质量相当的海岸线，确保自然岸线保有率不降低。

5）海湾整治修复计划指标。指依据蓝色海湾等海洋生态修复工程规划，开展海域整治修复计划的数量。

6）围填海存量资源利用指标。指依据国民经济和社会发展计划、地方土地利用总体规划、海洋功能区划等，对围填海存量资源进行再开发的数量。

此外，还应构建基于计划指标的配套制度。土地利用计划各项指标分别对应相应的配套制度，如城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标对应《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》等诸多政策制度。完善的配套制度不仅有利于指导具体的资源开发与保护工作，并与不同时期土地资源管理要求相适应，还有助于地方政府准确把握计划指标执行要求，避免理解偏差。因此，建议针对海洋空间利用计划指标体系，尤其是自然岸线占补平衡指标、海岸线整治修复计划指标、海湾整治修复计划指标、围填海存量资源利用指标分别出台相应的配套制度，明确对自然岸线占补平衡、海岸线和海湾整治修复、围填海存量资源开发等活动的具体要求，并使其与海洋空间利用计划相衔接，以指标为抓手提升上述工作的完成质量。

（一）自然资源利用计划的内容和发展方向

未来国土空间用途管制对象将具有全域、全类型、全要素的特征。从全域角度来看，包括地表、地上和地下所有空间。从全类型角度来看，包括生态、农业和城镇不同功能空间。从全要素角度来看，包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域海岛、土地等所有自然资源要素。因此，今后需要拓展计划管控范畴，建立自然资源全要素利用计划管理制度。通过计划强化对国土空间的开发强度、保护状况、修复任务等全方位的调控，落实主体功能区战略（钟明洋等，2020）。全要素计划管理体系是指按照生态文明建设的总体要求，以较为成熟的土地利用计划管理为基础，将林地、草地、湿地等重要自然资源纳入利用计划统一管理，对计划的规模制定、布局分配和执行考核等方面进行深层次优化，强化对区域用地报批、征地和供地、节约集约情况、城乡建设用地增减挂钩和低效用地依法改进或腾退情况的综合评估，实行差别化计划管理（毕云龙等，2020）。自然资源利用计划的重点方向包括以下几个方面：

一是制订国土空间利用总量控制与计划指标管控制度。根据地区发展战略和国土空间规划，充分考虑未来产业规划与布局，有效衔接中长期建设规划，充分发挥总量控制与计划指标的引导和调控作用。统筹城镇、农业、生态三大空间总量管控，按照主体功能定位划分政策单元，对城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区等区域实施差异化计划调控政策，通过计划的分类精准施策，促进建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济格局。

二是探索制订自然资源全要素利用计划。丰富当前以土地利用计划与海洋利用计划年度为主的计划管控指标体系，将这两类计划相融合升级为“自然资源利用计划”，参照“耕地保有量”的管控方式，将自然生态要素纳入计划管理，设定林地、湿地等重要生态资源的保护目标以及国土空间综合整治年度目标（钟明洋等，2020）。在过渡期内，通过土地利用计划和海洋利用计划实施管控，将生态用地指标纳入土地利用计划指标构成中，如统筹考虑林地、湿地等指标约束；健全城乡建设用地增减挂钩制度体系，在总量控制的前提下，探索将生态修复与土地复垦、新增建设用地计划指标相挂钩（毕云龙等，2019）。在国土空间规划编制启用后，建议制订自然资源全要素利用计划，重构计划管控体系（金志丰等，2020）。在建立全要素计划管理体系初期，可先从优化计划管理的规模、布局等方面入手。在现有的计划管理规模类型中酌情增加生态用地指标和存量建设用地整理计划指标（毕云龙等，2019）。生态用地指标可参考耕地计划指标制定，分为生态用地保有量、生态用地补充量和生态用地转用量。对于存量建设用地整理计划指标，在建设用地计划总量核定基数不变的原则下，对“三旧”改造和农村建设用地复垦整治情况进行综合考量，部分指标纳入拆旧地块范畴，不占用新增建设用地计划指标（毕云龙等，2020）。三是引导地方政府实施自然资源全要素利用计划。计划管理指标体系可分为基础性、奖励性和扶持性3类计划指标（钟明洋等，2020）。基础性计划用于保障重大战略部署和重大建设项目，可由各级地方政府直接安排使用。奖励性计划用于激励地方发展重大产业项目、盘活存量用地等，可根据《落实国务院大督查土地利用计划指标奖励实施办法》的规定，结合地区实际情况，对国土空间集约利用水平、存量建设用地利用情况、“三旧”改造情况及资源环境等要素合理开发利用与保护情况进行综合评估，对落实较好的地区，可按该区域年度基础性计划指标一定比例（如20%）给予新增建设用地计划指标奖励（毕云龙等，2020）；同样，对落实较差的地区进行计划指标核减，可适当将核减部分奖励给完成较好的地区。扶持性计划用于支持欠发达地区的发展以及国土整治修复等专项行动，由上级政府定向下达至地方，并明确使用要求。

（二）计划管理需要摒弃过往计划经济思维

需要指出的是，面对中国人多资源少的基本国情，实行一定的计划控制是必要的。就如同具有不同资本禀赋的家庭需要采用不同的管理模式一样：一个缺钱的家庭，对使用每一分钱都要有一定的计划，否则就会面临不可持续的局面；而对于资金充足的家庭，就不需要对使用每一分钱都要有严格的计划。但是，实行自然资源利用的计划管理，绝不意味着搬用计划经济时代的模式，必须深刻反思计划经济的历史教训。在20世纪50年代到70年代的计划经济时代，生产和交换按计划指令进行，社会经济政治实行高度统一，资源和收益由国家集中分配，运行系统排斥市场机制，结果导致资本和资源浪费、财政负担巨大、经济结构失衡、消费被压抑、国家发展落后。未来的自然资源利用计划管理，需要摒弃集中管控思维、平均主义思维、条块思维、确定性思维，充分发挥中央和地方两个积极性，合理厘定政府与市场的分工，增加弹性和综合性思维，进而更好地提高整个国土空间系统在面临突发状况时的应对能力（Pahl-Wostl，2007）。