国土空间用途管制实施基本流程

国土空间规划的落地和国土空间的现代治理，其核心和基础是通过国土空间用途管制的实施来完成。实施是时间上的变化流，其控制机制必须是连续的。因此，国土空间用途管制必须要制定一个完整的实施方案。实施方案的核心是开发控制，也可以称之为实施许可。这种控制是像系统工程和生物科学中理解的那种控制，而不是狭隘和限制意义上的那种对于否决权的使用，是一种完整意义上的控制，包括了“积极”的刺激和干预（Larsson，1997）。

以全域空间管控、全要素耦合治理为主要任务的国土空间用途管制实施方案，其内容的复杂程度远远超过原有的土地用途管制。原有的土地用途分区管制，经过几年的理论和实践探索，已经逐步形成了以土地利用总体规划为龙头，由土地利用计划管理、耕地占补平衡制度、用地预审制度、农用地转用审批制度，以及相关法律责任、执法监察、国家督察、综合监管等相关制度组成的一整套实施制度体系。而新时代的国土空间用途管制实施，目前还正在探索和实践，并未形成完整的制度体系，也缺乏成熟的实施方案。但以下几点是可以明确的：①国土空间用途管制实施方案需要面向人类国土空间开发利用活动丰富多彩、利益主体多样、利益关系复杂的复合环境，是一个以涉及国家生态安全和粮食安全的资源保护为重点、以不同类型国土空间转换控制与许可的全链条管理为抓手、以当今先进技术综合监管体系为保障的总体架构。②国土空间用途管制实施方案需要制定科学有效的国土空间分类、分区、指标、结构、强度、权利等具体管制内容，形成全面系统地约束或引导各类国土空间开发利用与保护行为的管制规则，构建底线约束与激励引导有机融合，体现鼓励、限制与禁止等多元导向的管制规则体系。除了规定“不能做什么”，还应回答“可以做什么”“可以怎么做”等问题，为国土空间开发利用活动提供更多的选择性，形成刚柔并济的管制规则体系。③在更具体的操作层面，国土空间用途管制实施方案要以各级国土空间规划为依据，围绕规范生态空间、农业空间和城镇空间等各类国土空间转化行为，协同管控生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界3条控制线为主干，做实计划、规划许可、绩效评价、目标责任考核、执法监督等各个环节。四是，国土空间用途管制实施方案要在完善国土空间开发许可制度、强化国土空间规划目标责任考核和国土空间用途管制执法监管的前提下，依托自然资源“一张图”数据库，整合提升“国土调查云”等已有平台技术，建立统一的国家国土空间用途管制综合管理信息平台，实现不同层级国土空间用途管制实施过程中审批事宜的部门联动、上下互动与信息共享，优化审批流程，实现多部门联动审批，构建国土空间用途管制实施的全天候监测与违规的公开机制（张晓玲等，2020）。在上海，通过不断完善国土空间信息平台，强化国土空间用途管制全过程的可回溯、可查询，建立了“大规划”“大土地”“大项目”“大地质”“大登记”“大测调”“大OA（办公自动化）”及“大监督”8个信息模块，作为统一国土空间用途管制、实施建设用地项目规划许可、强化规划实施监督的依据支撑，探索用数据说话、用数据管理、用数据决策，全面减少人工干预，在国土空间用途管制上取得了积极的效果（徐毅松，2020）。

国土空间用途管制的具体运作流程主要包括实施方案制定、开发利用许可、绩效评价、监督管理等多个环节。

1）实施方案制定。正如上文所指出的那样，国土空间用途管制实施方案制定主要以国土空间总体规划为依据，以全域国土空间和全要素自然资源为管制对象，以计划、审批、核准、备案、绩效评价、监测监管等为管制手段，形成全域、全要素、全过程的用途管制实施细则，作为国土空间治理的基本规则。实施方案制定必须进一步明确国土空间用途、国土空间开发利用条件、国土空间资源使用总量和结构，明确对使用国土空间具体方式所采取的允许、限制、禁止或引导性条款。在指导原则上，要以国土空间用途管制制度和审批制度的改革创新重构规划许可管理模式，以全生命周期管理创新统筹“规划-建设-治理”三大环节，切实提升国土空间的治理水平。要以“多测合一”的统一地理测绘数据为支撑，以“多审合一”“多证合一”“多验合一”为导向，重新梳理原有各类空间规划的审批事项，将其整合为空间准入许可、空间转用许可、空间使用许可、空间建设许可和竣工验收等环节（徐毅松，2020）。

2）开发利用许可。它是国土空间用途管制的关键执行环节，也是自然资源开发及载体使用权取得的前置审查环节，包括国土空间开发许可、用途变更许可等。开发利用许可通过设置空间准入条件，制定符合当前和未来发展要求的开发利用与保护条件，对开发利用活动进行事前审查，对不符合空间规划预先确定用途的活动不予批准；用途变更许可通过严格把控审批条件和程序，限制国土空间用途改变，严格控制建设占用优质耕地和自然生态空间。

3）绩效评价。提升国土空间用途管制效果的前提条件是不断评价以及反思实际的管制结果（Talenetal.，2016）。就此可以认为，绩效评价是国土空间用途管制实施程序中的重要环节。它可以根据评价对象的不同分为经济绩效、社会绩效、耕地保护绩效、生态绩效和综合绩效等不同类型。国土空间用途管制绩效评价，其结果可作为对各级政府及其部门绩效考核的重要依据，能更及时地发现国土空间资源是否过度开发、是否粗放利用和是否突破规划用途要求的行为，也能更及时地发现国土空间用途管制是否取得了预期的成效以及在实施过程中存在的各类问题，有利于增进对国土空间用途管制实施过程中政府、社会和市场关系与作用的认知，有利于全面有效地审视和评估既定规划及用途管制的科学性，并在此基础上形成相关信息的反馈，从而为规划及用途管制的内容、政策、设计以及运作制定的框架提出修正和调整的建议，从而使空间规划及用途管制的运作进入更加良性的循环（Talen，1997；Berkeetal.，2006；Lylesetal.，2014；贺璟寰，2014）。

4）监督管理。它主要包括两项内容：①国土空间用途管制监督，核心是督察，主要指从土地到矿产、森林、草原、海洋等自然资源及以国家公园为主体的自然保护地和空间规划等的用途管制实施情况进行督察。其督察对象已经从原来的以省级政府为主体，延伸到市县各级政府。例如2019年以来开展的“大棚房”整治、安徽扬子鳄保护区整改，以耕地保护、节约集约用地政策落实情况为重点的督察，严厉打击对国家决策部署不落实以及触碰法律底线的行为等，都对落实国土空间用途管制制度起到了关键性的作用。②国土空间用途管制实施管理，核心是监测监管。在国土空间用途管制的实施管理层面，应充分发挥自然资源主管部门在地理信息、自然资源调查等方面的优势，整合土地、森林、海洋等各类平台信息，形成全域、全类型的自然资源监测监管体系，构建国土空间开发利用和保护的统一信息监管平台。关键是要建立国土空间动态监测指标体系，完善预警和动态监测机制，加强对沿海、沿湖、沿江生态敏感区人口、资源环境变化的动态监测（金志丰等，2020）。根据实施监测规划指标和规划用途变化情况，编制年度实施监测报告；每3年或5年对规划和用途管制实施情况开展评估，编制评估报告等，从而构建起一套“可动态跟踪、可持续维护”的实施管理机制，并通过实施管理机制的创新，完善“国土空间保护修复—开发利用—资产管理”的全生命周期实施管理体系，为促进国家和区域的可持续发展提供决策依据，也为国家和地方各级政府的各项决策部署提供服务和支撑。