国土空间用途管制的发展趋势

    一、国土空间用途管制涵盖自然资源全要素

自然资源类要素的用途管制可以进一步细分为城乡建设用地、耕地、森林、草原、湿地、水资源、海洋等具体类型。以往中国对耕地、森林、草原、水域等自然生态空间的保护和管控分散在国土、林业、农业、水利、城乡建设等各个有关部门。由于管理权责分散，“就山治山”“就水治水”，无视生态系统整体性和多要素耦合性的现象时有发生。

立足于山水林田湖草海生命共同体的理念，新时期国土空间用途管制的内涵需要在国土空间的系统性与整体性方面进一步深化。用途管制思路转向多要素统筹，即按照生态系统功能整体优化的原则，将空间开发利用从分资源要素约束管理逐步转向自然生态空间整体约束管理（林坚等，2019）。国土空间用途管制不仅局限于以城镇建设用地为重点的开发控制，也不局限于以基本农田保护为主的耕地保护，而是扩展到全域全类型全要素的国土空间。它既包括以永久基本农田保护红线划定为重点的耕地保护，也包括以生态保护红线划定为重点的森林、湿地、水域、草原、海洋等各类自然生态空间的保护，还包括为合理高效利用资源而实施的城镇开发边界划定等城镇发展区域内开发建设控制引导的内容（汪毅等，2020）。国土空间是综合性的立体空间，涵盖地表二维的陆地、陆上水体、海域，与三维立体的地上空间、地下空间（张建平，2018）。因此，国土空间用途管制在加强全要素用途管制的同时，还需要拓宽空间管制范围（刘丽等，2014），丰富管制手段，建立覆盖全域国土、统筹陆海、包括地上地下的国土空间用途管制制度。

国土空间用途管制以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。①以生态保护红线为主体，逐步建立重要生态功能区“规模管控+效益管理+准入管制”的治理模式，按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，逐步建立国家级、省级和市县级重要生态空间分级分类管理机制。对使用生态保护红线和重要生态空间从事绿色产业发展的，按照同级国土空间总体规划划定的生态空间管制分区要求，综合考虑项目类型、用地规模、利用强度、保护要求等要素，形成以项目为单元的空间用途管制要求，编制详细规划，明确责任清单，实现落地实施。②以永久基本农田为核心，建立健全重要农业生产空间“数量管控+质量管理+生态管制”配置模式，按照《中华人民共和国土地管理法》《自然资源部　农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）等要求，逐步建立耕地和永久基本农田复合化利用管制指引。根据主体功能分区方案，可编制详细规划，形成耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面和海洋牧场等农业生产空间管制方案。③以城镇开发边界为重点，建立开发边界内外协同管制机制。对开发边界内的空间开发利用活动，制定实施“指标分解+分区指引+详细规划+管制许可”的治理模式，明确各类城镇建设用地的规模、布局、强度、准入和景观要求，由详细规划具体落地实施。对开发边界外的建设活动，结合农村集体建设用地规模布局，以项目为单元，实施“市局指引+分区准入+规划许可+地类管理”的管制模式，统筹国有建设用地和集体建设用地联动配置。

    二、国土空间用途管制覆盖空间治理全过程

传统的用途管制更多关注在开发许可环节，未来的趋势是以国土空间准入为主线，以优化国土空间开发利用许可制度为前提，整合农用地转用、林地和草地占用、水资源及岸线资源占用等审批制度，统筹自然资源、发展改革、生态环境、农业农村等主管部门的相关审批职能，构建全要素转用许可、产权与使用许可，建设许可的制度，形成管理闭环，全流程约束建设行为（毕云龙等，2020），使国土空间用途管制覆盖空间治理全过程。

在国土空间准入许可方面，结合自然资源部《关于推进建设用地审批和城乡规划许可“多审合一”改革的通知》（征求意见稿），以行政运行体系的流程重塑为重点，推进“多验合一”“多测合一”“多审合一”“多证合一”及简化报件审批材料，合并审核、一文批复审批制度，深化“放管服”改革，提高行政审批效率（汪毅等，2020）。整合农用地转用、林地占用及水资源与岸线资源占用等审批制度，对城镇、农业、生态3类空间相互转用的，全面实施转用许可在先的审批制度（毕云龙等，2019）。

在国土空间用途转用许可方面，从严控制与生态功能不相容的开发利用，对于现状用途与规划用途一致的国土空间，严禁转为他用；对现状用途与规划用途不一致的国土空间，只许可规定的用途转用，限制其他方式的土地开发利用。结合当前发展规划和面临的问题，按照城镇、农业、生态3大类空间不同的管制要求，明确区域各类核心要素之间的差异化用途管制规则。针对城镇、农业、生态3类空间之间的用途转换，同类空间内部用途之间的相互转换，构建差别化的国土空间用途转用许可。

在国土空间使用许可方面，按照《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出的加快自然资源统一确权登记的具体要求，加强自然资源资产统一确权登记工作。依法依规对区域内的集体土地使用权、林权、水资源等进行确权登记工作后，方可开发使用。

在国土空间建设许可方面，实行建设许可、监管验收和纠错机制（毕云龙等，2020）。①从严核发国土空间建设许可。在完成自然资源统一确权登记，建设单位或个人取得相应使用权证后，自然资源主管部门对其申请的建设内容、规模、方式及其他附加条件进行审核，并发放建设项目工程许可、林木采伐许可等。建设过程完成后，进入监管验收环节，对符合要求的项目进行建设项目竣工验收、规划条件核实和批后管理等。②强化监管验收和纠错机制。针对违法违规已建设项目、不符合国土空间准入要求和现有规划的已建设项目，以及不符合区域发展要求的产业项目，依法依规有序开展国土空间纠错工作，实行退出或整改后再验收、核准。

    三、国土空间用途管制准入许可清单化

制定准入清单，严格空间准入，使国土空间用途管制准入许可清单化。以完善国土空间规划许可制度为核心，以优化整合各行业专项清单为基底，根据空间分区结果，以正负面清单方式列出鼓励、限制和禁止等差别化空间准入许可条件和要求，并据此进行审批管理（毕云龙等，2020）。针对生态、农业和城镇3类空间的不同特点，灵活运用正负面清单，建立差异化的空间准入机制。依据国土空间分区的管控要求，制定实施“刚性”与“弹性”相结合的空间准入正负面清单（钟明洋等，2020）。

对于生态空间，应建立准入“正面清单”，使绝大多数的人类活动受到严格控制，最大限度保障生态功能不受侵害，但应分级、分类制定生态空间准入规则，生态红线区内仅允许国家重大战略项目以及对生态功能不造成破坏的“少量种植、地质勘查、灾害防治、科学研究、文物保护、适度旅游、线性基础设施、生态修复”等8类有限的人为活动（钟明洋等，2020）。对于国家级生态保护红线内区域，原则上按禁止建设区管理，除相关法律法规规定外，禁止新增建设占用；对于其他纳入省级生态保护红线的区域，原则上按限制建设区管理；对于其他未纳入生态保护红线的生态空间，根据2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》等要求严格项目准入（金志丰等，2019）。

对于农业空间，应建立准入“正面清单”，严格限制非农建设活动，更好保障农业空间不受开发侵害，产业发展不造成生态污染问题。强化永久基本农田保护区的准入，原则上按禁止建设区管理，仅允许国家重大战略项目以及符合法律法规及相关文件规定，确实无法避让的重点建设项目及临时用地、设施农用地等（金志丰等，2019），对农业生产功能不造成破坏的“公益性服务设施、线性基础设施、综合整治”等人为活动（钟明洋等，2020），其余不符合保护和管理要求的用地类型禁止准入。农业农村发展区是落实乡村振兴战略的重要载体，应当允许农村基础设施、休闲农业及农村新产业新业态等活动进入，为推动乡村振兴留有弹性。

对于城镇空间，应探索建立“正负面清单”相结合的准入制度。重点强化产业项目的准入管理，严格落实禁止、限制用地项目目录要求，制定产业准入负面清单，细化环境保护要求（金志丰等，2019）。引导城镇内部结构优化，实现高质量发展。鼓励地方结合城市发展目标与定位，因地制宜地制定城镇空间准入的管制措施。依据国土空间规划，建立全域覆盖、层级清晰、单元统一的功能分区引导体系，制定正负面相结合的管控清单，提出功能引导的鼓励措施，推动城镇功能和品质提升（钟明洋等，2020）。

    四、国土生态空间用途管制将日益强化

国土空间用途管制的对象是全域所有自然资源，从而实现区域自然资源的可持续利用、促进生态文明建设。生态空间的用途管制制度供给严重不足是制约中国国土空间用途管制制度全覆盖的最大短板（陈美球等，2019）。生态空间需以生态保护为主，生态红线范围内应严格控制一切与生态系统质量提升和生态保护无关的开发活动。生态保护红线划定的区域并不完全等同于禁止发展的“无人区”，而是为了不破坏主导生态服务功能，对人们利用自然资源的方式和强度进行严格约束。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》指出，“强化用途管制，严禁任意改变用途，杜绝不合理开发建设活动对生态保护红线的破坏”是“杜绝不合理开发建设活动”，而不是禁止任何开发建设。

针对湿地河流等具有较好的生态功能地区，应划定一定面积的生态保护缓冲区。比如可在沿江（河湖）200米范围内禁止新增以畜牧养殖为主的设施农用地；在沿江（河湖）1千米范围内，限制将其他用地转化为工业用地；沿江（河湖）5千米范围内的一般生态空间，应加强公益林等具有生态价值的林地保护，禁止将其转为建设用地，限制其他生态用地转为建设用地，如必须进行项目建设，应加强生态环境论证，确认项目的重要性及不会对核心生态要素造成严重破坏，且项目符合相关规划要求，可酌情考虑建设（毕云龙等，2020）。

为了加强生态空间转用的管控效果，需要构建或完善生态补偿与生态修复资金保障机制（毕云龙等，2019），主要包括：①完善生态补偿法律法规体系。整合当前生态补偿的相关规定，统一界定生态补偿的概念、内涵与外延、管理措施与具体实施部门等，适时出台生态补偿相关法律法规。②探索生态补偿市场机制。加快推进自然资源资产产权确权登记工作，减少信息不对称及对公共物品进行定价等行为，探索构建生态补偿的市场激励机制，鼓励企业、个人参与生态补偿。③优化生态补偿中的政府职能。按照政府主导和市场调节相结合的原则，在生态补偿机制构建过程中，政府应承担主导角色，同时，政府应以生态补偿机制的快速审批及全面监管等为基础，推进优化政府职能在生态补偿机制构建中的角色转变。④建立跨区域生态补偿机制。在生态补偿机制的构建中，充分发挥国家主导作用，由省（区、市）地方财政根据受益大小等共同出资，与中央财政资金共同组建生态补偿基金，用于跨区域生态保护。⑤拓宽生态修复与补偿资金来源渠道，加大国家相关生态修复专项资金的支持。针对目前部分地区国土空间纠错成本较高，生态修复与补偿所需资金较多，有必要拓宽资金来源渠道，探索尝试政府和社会资本合作（PPP）模式，加大资金投入力度。

    五、国土空间纠错实施机制将不断完善

由于多种历史原因，诸如多规之间的不协调、主要领导的随意决策、经济社会发展的不确定性等，国土空间存在大量错配现象。比如应该用作湿地保护的而事实上已经作为住宅建设，原本应该划入永久基本农田的却用于工业开发等。国土空间用途管制未来的重要方向，就是要建立一种纠错实施机制来不断优化国土资源的空间配置，建立人与自然和谐共生、集约高效、能满足人们对美好生活向往需要的新格局。针对规划引导错配、现状用途错配、空间结构错配等不同的空间错配类型，建立和完善国土空间纠错实施机制及其相应的保障机制，将是未来国土空间用途管制的主要发展趋势之一。

2018年5月3日，自然资源部党组召开第七次会议明确要求要建立长江经济带国土空间管控和纠错机制，与建立负责清单管理制度等相关工作做好协调。同年12月，自然资源部办公厅印发了《长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点工作方案》，部署上海、江苏、浙江、江西、湖北、湖南、重庆、四川共8个省份18个市县开展试点探索，主要从长江岸线国土空间用途管制现状调查研究、国土空间用途管制负面准入清单研究和国土空间用途管制纠错机制研究3个方面开展工作，为长江经济带及全域全类型国土空间用途管制制度的建立提供实践基础。从现代意义上讲，长江经济带国土空间纠错实施机制试点，可以认为是中国历史上第一次系统性的探索工作。试点的重点内容是积极探索激励企业退出长江岸线的政策措施，设计了差别化、“治已病”的用途管制纠错机制。各试点地区按照“分类处理、实事求是”的原则，对长江岸线空间错配进行类型划分、成因剖析，提出差异化的空间错配纠错方法和路径。①明确纠错类型。不同试点地区的分类标准不同，因地制宜得出了不同的纠错类型。例如湖南将岸线空间生产活动错配情况分为用途错配、强度错配、产能错配、环保错配、安全错配5种类型。湖北武汉分为空间划分错配、设施配套错配、沿江产业错配和农业生产错配4种类型。②设计了纠错路径。例如江西彭泽根据国土空间准入条件、企业所属行业、生产工艺、产品等，对相关企业进行综合评价，按结果进行分级，A、B、C类企业纳入二级负面清单，D类企业纳入一级负面清单，分别按照优先保障、提质增效、整改提升、限制淘汰4种方式处理。江苏张家港根据现状用途错配、行业门类错配和强度规模错配3类问题，采取不同的纠错方式和路径，如对经济实力强、具备发展潜力的企业且愿意转型的、实行企业转型的纠错方式；对低小散企业，亩均绩效低，实力不足的企业，以清退为主；对具备一定实力和潜力但无法转型的企业，实施搬迁。长江经济带国土空间纠错实施机制试点的实践表明，国土空间用途的错配现象量大面广，开发保护结构性矛盾突出，识别标准很难在短时间内形成统一共识，面临的制度性障碍很多，纠错退出的资金瓶颈很突出，纠错机制设计是一个极其复杂的系统工程。未来需要遵循“全域管理、突出重点”的原则，十分重视用途管制的系统性和整体性，进行分级、分类管制和准入正负面清单制管理，形成全域空间、全要素、全生命周期管制制度框架。其中，现状调查、正负面清单制定、纠错机制设计是3个关键性的环节；“错在哪里、为什么错、谁来纠错、纠错方法、纠错目标、纠错政策”是需要解决的核心问题。

    六、国土空间用途管制更契合《民法典》精神

《民法典》作为中华人民共和国第一部以法典命名的法律，开创了中国法典编纂立法的先河，对于完善中国特色社会主义法律体系，以法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化，切实维护最广大人民的根本利益，促进社会公平正义具有重要意义。自然资源主管部门作为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态修复职责的政府组成部门，在履行保护土地、探矿权采矿权、海域使用权、无居民海岛使用权等物权，维护公平公正的市场经济秩序，防止自然资源所有权侵害等方面负有重要职责。随着国土空间的立体化、复合化和集约化发展，地表、地上、地下空间的统筹开发利用在国土空间用途管制中将成为一种常态。如何在国土空间用途管制中切实贯彻实施《民法典》，使国土空间用途管制更加契合《民法典》的精神，是未来国土空间用途管制需要研究的重要方向。

《民法典》是市场经济的基本法，市场经济领域是《民法典》传统上最为重要的功能。《民法典》的前3编总则、物权和合同，就是为市场经济提供细致入微的“游戏规则”。总则编明确民事活动应当遵循的基本原则，规定民事活动的主体和民事主体的行为能力等；物权编明确物权的种类，物的归属和利用等，激励市场主体创造财富，实现有恒产者有恒心；合同编规范作为市场经济主要活动的合同行为，为解决合同纠纷提供法律准则。《民法典》重在保护私权利，通过一整套全的市场交易规则，全面确认市场主体的法律资格，赋予市场主体丰富的财产权并予充分保障，确立了完备的市场交易规则，为市场主体提供了稳定的行为预期。今后在国土空间纠错实施和国土空间专用许可等实践中，需要充分尊重产权和民意，要严格确定边界权属，保障各方主体参与，倾听各方意见，更多地考虑和权衡生态环境需求、产权保护、利益平衡等之间的关系。

《民法典》将绿色原则确立为民事活动的基本原则。总则中明确规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”。在物权编中规定，不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质；强调设立建设用地使用权应当符合节约资源保护生态环境的要求。在合同编中规定，当事人在履行合同过程中应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。这些“绿色”原则和内容写入《民法典》，为依法追究各类损害生态环境和自然资源的行为提供了法律依据。如在具体实践中，可将实施生态效率评价纳入国土空间纠错实施成效评价体系中，并与地方政府绩效考核相关联，构成较为全面、综合的考核体系，促使地方切实践行绿色发展理念（马勇等，2019）。

    七、国土空间用途管制将更具灵活性和精准化

面对百年未有之大变局，在未来的很长时期内，世界经济发展处于繁荣周期的阶段性中断和下一个繁荣周期来临的转换期，国际形势多变急变、黑天鹅灰犀牛事件多出迭出，全球投资贸易格局、全球科技创新格局、全球金融货币格局、全球多元治理格局等都面临前所未有的大变革。以信息技术为代表的新一轮科技革命，带动新技术、新产业、新业态、新模式等快速发展，进而深刻改变世界各国的比较优势和竞争优势，成为影响国际经济格局变化的重要变量，将重塑全球的产业竞争和分工模式。新技术革命将引发“关键生产要素”的变迁，并进一步推动生产方式变革和国际经济格局变化。人工智能、数据科学、先进储能、先进半导体、基因编辑、合成生物学、5G通信、量子信息技术、清洁能源及生物技术将呈加速发展趋势，将完全颠覆现有的资源利用模式与经济发展方式，传统产业空间模式将逐步被解构。全球气候加速变暖，极端天气和气候事件及自然灾害发生频率显著增加，国土空间开发保护面临新的自然环境格局。比如全球变暖导致冰川加速融化、海平面上升、极端气候事件频发，直接影响生态系统服务价值及生物多样性水平。可是所有的这一切，包括国际国内经济发展、科技革命、气候变化、产业结构调整、城镇化和乡村化等都充满不确定性，国土空间用途管制作为协调开发保护矛盾和空间治理的重要手段，完全无法独善其身。因此，未来的国土空间用途管制，必须适应百年未有之大变局的总体格局，充分考虑经济振兴、城乡均衡发展、确保国土安全、建设美丽国土、推进产业集聚、地缘政治、海洋开发、区域协作、文化传承等都纳入国土空间用途管制的制度设计，适时调整国土空间的用途、类型、结构、强度等管制内容，这就要求国土空间用途管制有更多的灵活性和弹性。否则，就无法满足新形势、新趋势和新变革的需要。

要求国土空间用途管制有更多的灵活性和弹性，并不是简单的放松管制，而是要实施更精细化和精准化的管制。也就是说，要针对不同类型、不同区域和不同时段的不确定性，设计更精准、更精细的针对性管制制度。要以规划分区、主导功能区为重点实现分区管制，以国土空间用途分类为依据实现全类型用途管制，以自然资源的质量和价值为基础实现自然资源分级管制，以“规模-边界-结构-强度-效率”等更加综合多样的管制手段实现全方位、立体化的用途管制（汪毅等，2020）。同时，国土空间用途管制不仅是对自然资源利用方式的管制，还包括对利用强度、利用效果及其对区域自然资源可持续利用影响的管制，是全方位、全过程的管制。因此，具体空间用途管制规则的制定，不仅要明确允许、限制、禁止的利用方式，还必须规定利用的强度，不止简单的“建还是种”“能种什么”“能建什么”等规定，还要明确“能建多少”“要满足什么利用条件”；在什么条件下可以调整，为什么调整，调整的程序是什么，由谁来调整，调整的目标是什么，调整的方法如何，调整的政策机制如何设计等。从应对不确定性和从空间要素的可持续利用需求上对用途管制规则做出相应的规定，是传统土地用途管制与未来国土空间用途管制之间的本质区别，既要满足建设密度、建设体量、投资强度等方面的具体要求，还要满足可持续发展的要求，确保国土空间用途管制的多功能性，这既是难点也是挑战。