荷兰莱顿市空间规划的启示

徐辉城市设计联盟 2023-06-02

收录于合集 #城市规划 6个

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荷兰城市规划体系注重实效，层次清晰。在平衡区域发展，应对城市发展新挑战，控制土地利用，保护生态环境等方面，荷兰规划起到了积极显著的作用。荷兰城市规划体系具有很强系统性，各规划内容、形式基本不交叉重叠和矛盾，环节相扣，并以互联网为平台，易于行政管理、公众查询和规划参与，基本实现一张蓝图干到底。

1. 引言

在西方主要国家的规划体系中，荷兰空间规划体系以完整性和综合性著称，在平衡区域发展，应对城市发展新挑战，控制土地利用，保护生态环境等方面起到了积极显著的作用，对人多地少，强调城乡统筹，全面改革求发展的中国具有重要参考价值。

莱顿市[1]隶属南荷兰省，位于著名的兰斯塔德城市群。莱顿市既是荷兰西部代表性的普通中等城市，也是一个产业、历史人文、景观特色突出的城市。本文将简述荷兰空间规划体系及动向，并以莱顿市为例，分析荷兰城市规划与上位规划（国家、省级空间规划）间如何有效衔接，阐述荷兰一般城市的规划体系特点及对我们的启示。

2. 荷兰空间规划体系及动向

2.1荷兰空间规划体系

荷兰相对人多地少，需要科学利用有限的土地资源，划分生态空间、农业空间和城镇发展空间；同时荷兰地势低洼，水系众多，排水组织复杂，还要考虑风、暴、潮的影响，必须执行较严格的区域规划管控。因此，荷兰制定了全域覆盖的空间规划体系，建立了较完备空间规划信息平台网络，协调不同地域之间保护与发展问题，体现政党、企业主、市民的利益诉求。

荷兰空间规划体系由自上而下、多层次的规划构成，保证由中央到省市的政策得以延续和实施。中央政府和省政府可以决定具有全国和全省重要意义的大型基础设施项目的投资，并通过对下一层次规划内容的干预实现本级政府的发展意图。荷兰全国层面的规划主要为全国空间规划，由荷兰住宅、空间规划与环境部组织，国家空间规划机构等参与编制，主要解决国家空间战略核心问题。省级层面规划主要为省级区域规划，也包括跨省的重点发展地区规划，由省政府、省议会、省空间规划委员会和机构等编制。市级层面规划主要包括结构规划、远景规划、公共空间规划、重点项目节点地区规划，以及公众咨询等，由市议会、市政府、城市规划咨询机构组织编制。

2.2荷兰空间规划发展新动向

为适应经济全球化、市场竞争、区域竞合，荷兰2008 年6 月1 日实施了新的《空间规划法》，简化了规划程序；将更多规划责任下放到基层的规划层次上，地方政府拥有了更大的政策解读自由度和决策空间。

需要重点说明的是，直接指导土地利用管理，作为法定规划的是荷兰全域覆盖的土地分区图则。图则内容具体详实，任何的开发建设必须符合规划的规定和要求。荷兰政府开辟了数字空间规划在线窗口，自2010年1月1日起，公众可以通过www.ruimtelijkeplannen.nl免费查询获取某一地区的土地利用规划图、空间建设计划，查询地籍。下图为莱顿市Hogewoerd街道分区的土地利用规划图。

图1：莱顿市Hogewoerd土地利用规划图

（编制时间：2012-04-26；编号：NL.IMRO.0546.BP00050-0302；规划类型：分区；城市名称：莱顿）

基于该GIS的查询平台，可以选择开启或关闭不同的信息图层，包括农业用地、产业用地、森林、水体；以及商业中心、零售商业、餐饮、文化与休闲、娱乐、城市绿地、公园、商务办公、体育运动、交通、住宅用地等；以及河湖堤堰、飞行通道、水运航线、电信通道走线；以及噪音区、历史保护区、军事区范围等。

图2：莱顿市Hogewoerd 街区某用地信息查询（图中右侧文本链接可逐级展开）

点取Hogewoerd 街区内某地块，可以查询地块基本信息，地块功能、景观与历史保护要求，该地块详尽的建设控制导则，并且可继续查询最新编制的相关上位规划和国家法规，例如国家水体规划2016-2021（该地块临河），地块合并与功能兼容规定，地块规划修改计划与规则通则，莱顿内城、南荷兰省及荷兰的各项远景规划等。

3. 莱顿市相关规划及特点

3.1 莱顿市主要上位规划

荷兰市级层面之上的规划主要涉及四方面主题。排在首位的是水系和三角洲安全，尤其针对莱茵河，马斯河和斯凯尔特河的三角洲区域；其次是延续各城镇历史文化，建设活力宜居城镇；第三个主题是农村和农业生产空间，倡导节约宝贵农地，保留绿心环带等生态景观空间；第四个主题是交通等基础设施，从传统水路运输到现今完整高效轨道运输系统。

通过荷兰全国空间规划平台Ruimtelijkeplannen.nl，可以在结构规划项查看到所有中央政府、直辖市最新发布的全国、省级、区域、省级部门、市级等各级空间结构规划和发展远景规划。

由于省级政府规划职能减弱，在南荷兰省政府的网站上，并未将省级规划作为重点内容进行公示，只对省域范围重要建设项目的规划、建设情况进行新闻报道。在莱顿市政府网站上，重点引用了住宅、空间规划与环境部，以及经济事务部制定的国家和区域规划。主要涉及4项荷兰国家空间规划，包括基础设施与空间规划策略，荷兰35个代表性空间规划，以及荷兰三角洲建设计划。

图3：荷兰基础设施与空间规划策略

图4：荷兰35项代表性空间规划

3.2 莱顿市主要城市规划

莱顿市级层面规划主要包括发展远景规划、结构规划、公共空间规划、重点项目节点地区规划[2]。发展远景规划由莱顿市市政府委托编制，其作用与国内城市发展战略规划相似。

规划首先简要分析了城市交通区位与文化特征；分析城市未来发展趋势与影响，尤其是全球知识经济与休闲旅游业快速发展背景；阐述未来20年如何增加社会福利，降低失业率，繁荣发展；最后阐述积极寻求与周边城市合作，结合土地结构管控和项目规划，分步实现远景。规划开篇明确提出城市远景发展两大目标：一是做知识创新型城市，促进教育科研进步；二是传承历史风貌，营造美好生活工作环境。规划重点研究了城市人口数量增减，人口年龄结构，教育设施和学龄人口的现状和变化，国际学生及游客的增长趋势，以确定提供哪些城市服务，研究人口变化趋势并提出对策。规划从实施的角度，提出将空间结构规划与社会发展政策结合匹配，尤其在住房建设保障、文体教育设施、就业投资政策等方面。

图5：莱顿市2030远景规划研究框图

3.2.2莱顿市2025结构规划

莱顿市2025结构规划是基于城市远景发展目标要求，对于城市空间的下一步规划。规划由市长和市议会成员组成的规划委员会负责。

规划首先结合远景规划两大目标，提出两个关键项目：一是城市老城中心的保护、开发，将老城建成为区域的重要旅游景点和历史文化保护展示地；二是在火车站以西建设生物科技园（新区），集中布置知识密集型企业，拓展莱顿大学城产城空间。

结构规划从区域、市域和城市中心区三个层次分别分析城市结构。从区域层面，莱顿市位于沙丘、湖泊和圩田之间，是荷兰老莱茵河流域重要的科技型城市，与南北向的城镇带密切联系，分工合作。从城市层面，铁路和A4、A44高速路，以及老莱茵河将城市分为多个主要片区，老城中心和生物科技园作为城镇重点发展的两大片区。在城市老城中心层面，结合铁路站区，沿威廉圣默大道向南延伸，建设商业游憩街道；沿环城的维特辛格运河建设人文特色的环城绿带，并沿线布置办公、科研等多种功能复合的用地空间。

结构规划还结合近期重大项目划出13块重点建设地区，确定各区块的结构。

图6：从区域、市域和城市老城中心三个层次分别分析结构

图7：各重点地区结构规划

3.2.3莱顿市2025公共空间规划

在编制2025结构规划之后，2012年市规划委员会编制了2025公共空间规划，目的是提高公共空间的质量，提升城市凝聚力和公共空间分布的公平性。规划重点是建设：

满足公众需求；空间系统连续；使用高品质，标准化材料构件的；满足可持续使用要求的公共空间。规划以“线”、“面”和“场所”三类结构形式分析公共空间系统的组成叠合。线形公共空间包括环城绿带和蓝色水网，两者相互交叉叠合，起到存贮涵养地表水量变化的作用。

图8：莱顿市2025公共空间规划图

第二类线性空间是城市道路基础设施，包括城市快速环路和放射道路。放射道路将老城中心内环、与快速交通外环，以及高速公路、高速连接线贯通，组成层级清晰，易于识别的道路系统；创建标准化的道路断面，减少交叉口形式。和远景规划、结构规划一致，公共空间规划也明确提出将老城中心和生物高科技园区作为两片最主要的面域公共空间。同时，规划提出提升城市建筑质量，尤其是加强历史建筑保护；建设高品质、可持续利用的公共空间。

规划针对公共空间的评估也提出要求，包括细节质量、环境管理成本、空间集约度、文化底蕴价值等标准。

4. 莱顿市规划体系特点与启示

4.1 以法为先导，规划体系完整，空间全覆盖，多规合一

荷兰《区域规划法》、《土地开发法》明确了区域规划编制、监管机构，以及规划区域协调机制。2008 年荷兰颁布《空间规划法》要求城市政府必须编制空间全覆盖的“土地利用规划”，而不再只针对新区和新的开发建设地点。借助网上GIS信息平台，整合了所有城市土地利用规划，真正实现了国家海域、地域规划事权的空间全覆盖。“土地利用规划”明确了每一块权属土地的功能，并对建筑高度、容积率、风貌控制等进行了规定。

土地利用规划信息平台较好地起到了法制化规划管理与查询平台作用。它不仅可缩放显示不同区域范围，不同比例，不同规划图层（功能、开发与保护范围）的土地利用规划图，查询某一地块的规划信息，也可以查询某一地块所属分区，或区域内的各专项、各部门相关规划，实现了宏观层次规划自上而下与微观层次规划自下而上的双向对应查询，从形式上实现了多规合一。

图9：莱顿市片区邻里划分图

4.2 引入远景规划[3]

法定规划通常全面、综合、理性，而规划重点、方向性不突出，同时为适应经济社会全球化，强调创新发展的态势，有必要通过战略规划凝聚共识。近年，远景规划已成为荷兰城市空间规划体系中的一项重要内容。以莱顿市为例，城市的远景规划类似我国城市战略规划，但更简洁概要，并不着重对城市所有部分进行均衡的考察，而更多地是确定“焦点地区”，提出焦点地区的发展指引，对其他地区仅作概括性的描述。荷兰的城市远景规划也通常从城市发展的角度提出目标，关注人的生存生活，经济、社会、文化、环境的可持续发展，而不是将重点局限在经济拉动或空间建设方面，仅提出城市空间结构、拓展方向目标。

4.3 多层次和多维度解析城市空间结构

有了土地利用规划的“刚性控制”，以及远景规划的“目标引领”，但是在两者之间仍缺少中间层次规划，分解远景目标，衔接区域规划与城市分区开发，增强规划弹性，并为土地利用规划提供依据。

对比中国城镇体系规划—总体规划—详细规划和城市设计的规划体系，由于荷兰土地利用规划全覆盖，且已附着了土地建设控制内容，因此留下的区域空间体系结构—城市（市域、中心城镇）空间结构—片区空间结构内容就构成了荷兰多层次、多维度的空间结构规划体系。如前文对莱顿市上位规划和莱顿市2025结构规划的分析，不同层次的空间结构规划上下衔接，重点有别，环环相扣。

虽然荷兰规划体系完整，但并非寻求规划内容的全面管制和绝对均衡。在城市空间结构规划中，最为核心的三个任务，一是基础设施，二是环境质量控制，三是焦点功能板块。前二者均属于应对市场经济负外部性的措施，且都是需要从区域层面统筹考虑，再向局地深化，重点包括水网（蓝网）、绿网、交通网（重点枢纽站点、轨道、高速路等）的叠加。虽然荷兰加强基础设施网络建设，尤其是落后地区与发达地区的交通联系，提升整体空间质量，但同时根据各城市区位条件差异，明确推进城镇建设的重点地区，保护水、土资源，以更好地推进城镇化。

4.4 突出生态空间保护

荷兰把农业区、自然保护区归入“绿区”，工业区、城市区、各种基础设施用地归入“红区”，严格防止后者对前者的侵占。荷兰建设生态网络，在兰斯塔德地区划定了“绿心”地区；将“蓝网”与“绿网”结合，加强保护并相互连接起来；沿高速公路上建设50～300米不等宽度的“绿廊”，通过生态廊道连接不同保护区，增强自然系统恢复能力。

在莱顿市城市空间结构规划和公共空间规划中，都体现出：按照统一的生态规划手段，自上而下一以贯之，构建生态空间网络，避免城市各自为战。

4.5 强调公众参与与协商

荷兰规划公众参与与协商体现在两个方面，一是通过各种公众意见征集方式，收集相关人群意见信息，并影响决策；二是下级行政单位或部门影响上级行政部门制定规划。莱顿建立了政府城市空间规划和土地利用管理网站http://gemeente.leiden.nl/gemeente/，其中有具体到建筑单体的全市分区土地利用规划，并提供PDF文件下载，也有基于GIS的实时网上查询系统。莱顿还建立了规划公众参与平台，重点获取居民对莱顿发展远景目标的认识；对文教体卫、公园、公共交通等基础设施建设的意见。

荷兰公众参与政府决策和政府组织活动的积极性高，反过来规划公众参与度高也使规划的实施度很高。在荷兰，并不编制公共服务设施规划，比如学校、医院，但并不妨碍建立公平、高效的设施服务网络。通过高参与度、行之有效的公众参与，提出议案批准的决策方式，使居民真正把城市当作自己的“家园”。

4.6 将城市设计方法作为规划的重要手段

在荷兰，往往结合结构规划，采用城市设计的方式研究片区（节点）开发功能、强度、特色风貌。从建设实践来看，这种方式有三大优势：首先，它从一开始就探究、比选不同的空间方案可能性，能发掘土地价值和特色；其次，将城市公共空间与业主项目场地很好衔接，将室外场地与室内空间统筹考虑，形成很好的，人性化的室内外观览体验；第三，城市设计表达更直观，能引导公众参与方案讨论，最终的建筑方案新颖而不怪异，有所创新而兼顾经济性和实施性。城市建设空间质量得到很大提升。

5. 小结

荷兰城市规划体系注重实效，体现在三大方面。一是规划层次清晰，数量少而精；各规划定位、内容、形式基本不交叉重叠和矛盾，环节相扣；并以互联网为平台，易于查询使用。二是规划以全域协调发展和人的需求满足为根本目标。上位规划只重点控制生态空间、基础设施、历史文化区保护等，为下一级主体留出足够的规划空间和弹性；通过规划协商、公众参与、规划监督等规划机制保障，寻求本城市规划策略的“最大公约数”，城市规划政策得到信任和遵守，规划目标得到有效落实。三是将城市设计方法作为规划的重要手段，保证了城市空间品质、风貌特色；保证了土地集约、可持续利用；促进了美观、经济、适用的新材料、新建造方式的推广应用。