从发展定位看虹桥商务区“十四五”的发力重点

2021年9月7日，上海市政府正式发布了《虹桥国际开放枢纽中央商务区“十四五”规划》，明确了虹桥商务区的“十四五”发展蓝图。

虹桥商务区设立于2009年，经过10多年的建设发展，取得了令人瞩目的成就，最为显著的变化表现在三个方面：

从面积看，实现了拓展。虹桥商务区原四至范围为东至外环路，南至G50沪渝高速，西至G15沈海高速，北至G2京沪高速，共86.6平方公里。

2019年，按照街镇整建制提升的原则，上海市将长宁区新泾镇和程家桥街道（虹桥临空经济示范区）、闵行区华漕镇、嘉定区江桥镇、青浦区徐泾镇原未纳入虹桥商务区的部分共64.8平方公里全部作为虹桥商务区的拓展区，统筹进行规划建设管理和功能打造，实现虹桥商务区151.4平方公里整体协调发展。

从地位看，实现了蝶变。虹桥商务区最早作为上海西部的一个功能区，命名为“上海虹桥商务区”。经过多年的发展，其地位逐步提升，影响范围从上海市扩展到长三角乃至全国。

特别是2021年2月，国务院发文批复，原则同意《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，将着力打造“一核两带”发展格局，其中“一核”就是指虹桥商务区，其地位也发生了质的改变，由“上海市”蜕变为“国际化”，成为“虹桥国际开放枢纽中央商务区”（为了表述方便，本文仍然沿用“虹桥商务区”的名称）。

从定位看，实现了跃升。《上海虹桥商务区“十二五”规划》中，沿用了《长江三角洲地区区域规划》中明确的定位，即“面向长三角、服务全国的高端商务中心”。

《上海市虹桥商务区发展“十三五”规划》中，定位为聚焦“三大功能”（大交通、大商务、大会展）、强化“四个服务”（服务国家长江经济带等发展战略、服务“长三角”一体化发展和长三角世界级城市群建设、服务“四个中心”建设、服务周边区县发展）、突出“五个特色”（产城融合发展的特色，低碳化和智慧化发展的特色，现代商务创新发展的特色，商贸展旅文一体化发展的特色，生态文明建设的特色）。

《虹桥国际开放枢纽中央商务区“十四五”规划》中，定位为构建以一流的国际化中央商务区为承载主体，打造开放共享的国际贸易中心新平台、联通国际国内综合交通新门户、全球高端要素配置新通道、高品质的国际化新城区、引领区域协同发展新引擎。

可见，虹桥商务区自设立以来，其定位始终围绕“大交通”“大会展”“大商务”三大功能来谋划，并围绕定位明确发力重点。

从“十四五”的发展定位来看，“一区五新”的总体发展框架中，还延伸拓展出“大通道”“大都市”“大引擎”的功能。

这是“一区五新”中最顶层的定位，源于“大商务”的功能。“十四五”期间，虹桥商务区将对标国际一流中央商务区，全面确立国际化中央商务区的功能框架，努力成为全球高端总部机构集聚、国际人才交流密切、高端商务活动频繁的功能复合型国际化中央商务区。

虹桥商务区将重点围绕交通导向型的总部和商业贸易型总部，进一步深化细化核心功能打造。

这其中有两个新目标：一个是将打造面向亚太的全球性国际仲裁中心，在此基础上，进一步提出建设“中央法务区”，目前国内也只有成都天府新区和厦门正在谋划；另一个是将建设和运营上海国际新文创电竞中心，在此基础上，进一步提出打造领先的“电竞商务区”，成为上海建设全球电竞之都的重要承载区。

这是“一区五新”中唯一一个平台，源于“大会展”功能。“十四五”期间，虹桥商务区将充分发挥进博会的国际采购、投资促进、人文交流、开放合作四大平台作用，推动商务区贸易功能向国际交流、平台展示、贸易消费功能升级，打造面向国际的贸易平台和交流平台。

这其中有两个重要方向：一个是新型贸易平台，比如虹桥全球数字贸易港，将努力建设成为数字贸易服务最综合、要素流通最便利、功能平台最完善的数字贸易集聚区。

另一个是国际交往平台，尽管上海的“五个中心”中并没有国际交往中心，但是却承担着重要的国际交往职能，虹桥商务区提出要集聚一批跨国公司总部，打造国际公共采购（GPA）活动的一站式服务平台，举办虹桥国际经贸论坛，吸引国际经贸组织、贸易促进机构、商会协会以及境外非政府组织等功能性机构。

这将成为我国参与全球经济治理的重要平台，也是开展主场外交的重要场所。

这体现了“一区五新”中的门户作用，源于“大交通”功能。“十四五”期间，虹桥商务区将强化对内对外联通，成为服务长三角、联通国际的重要门户节点。

这其中有两个值得关注的方面：一个是将优化拓展虹桥机场的国际航空运输服务功能，目前虹桥机场的境外航线仅有5条，货运能力严重不足，在积极争取开辟新的国际客运航线的同时，还要争取开展航班时刻次级市场市场化改革试点，这就要求虹桥机场必须依靠近沪地区的机场体系，推动建立货物集疏运区域一体化协作机制，形成合理的功能分工。

另一个是完善区域交通联系网络，打造多层次的内部交通体系，特别是提出研究集交通、观光等功能于一体的空轨设施规划布局，目前国内也只有成都大邑和武汉正在探索这一新的交通出行方式。

这体现了“一区五新”中的通道作用，是延伸拓展出的“大通道”功能。在上海的“四大功能”中，一般认为虹桥商务区更多地承担“开放枢纽门户”的功能，而此次新增的这一定位，意味着虹桥商务区也将承担“全球资源配置”的功能。

“十四五”期间，虹桥商务区将建设高能级的要素出入境集散地，打造万商云集、要素汇集、多元交集的全球高端要素资源交互融通的新路径。

这其中有两个重点：一个是加快集聚人才、资金、技术等关键要素，进一步畅通要素的跨境自由流动，比如加强“候鸟人才”服务，推进长三角资本市场服务基地虹桥分中心建设，鼓励创新知识产权质押、预期收益质押等方式。

另一个是打造国际一流营商环境，虹桥商务区将更加深入地复制自贸试验区的相关经验，叠加长三角生态绿色一体化发展示范区的创新做法，进一步激发政策牵引成效；同时还创新提出有前瞻性的企业服务，比如从企业入驻的程式化服务转化为全方位“网状”服务，并超前为入驻企业未来延伸生产链提供先导服务。

这体现了“一区五新”中的产城融合方向，是延伸拓展出的“大都市”功能。

虹桥商务区在开发建设初期，比较注重塑造以商业商务为主的产业功能，相对忽视塑造居住、公共服务等城市功能，导致产城融合水平不高。居住在此地的居民也多有反映，由于家门口的教育资源配置不足，家长不得不开车送子女上学，在早晚高峰，单程的时间就要一个小时。

根据上海市城市规划设计研究院和中国城市规划设计研究院上海分院的研究，目前虹桥枢纽商务区地区已经集聚45万的常住人口，但就业人群中仅15%在本地居住。

我们运用专业软件对以虹桥火车站为原点的5公里半径范围进行分析，发现该区域工作人口共有39.5万人，而居住人口共有18.2万人，白天“流入”的通勤人口远大于“流出”的就业人口，晚上则反之。

“十四五”期间，虹桥商务区将着力打造引领高品质生活的国际化新城区，除了加快完善公共服务配套，还有两项特色：一个是打造智慧城市样板，建设国家级新型智慧城市“5（G）A（I）”示范区；另一个是打造绿色低碳发展商务区，探索开展智慧能源网、合同能源管理、碳交易试点。

这体现了“一区五新”中的区域一体化方向，是延伸拓展出的“大引擎”功能。

虹桥商务区尽管从设立伊始，就肩负着服务长三角的使命，但是直到《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》明确其“一核”的地位，才标志着虹桥商务区不仅要服务长三角，更要辐射、带动、引领长三角一体化发展。

“十四五”期间，虹桥商务区将更加侧重以扩大对外开放来深化对内开放，彰显开放优势、强化核心功能，持续深化长三角协同开放，引领长三角更好参与国际合作与竞争，加快构建新发展格局。

这其中有两个需要深化之处：一个是如何更好服务长三角企业“走出去”，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变；另一个是如何顺应产业链布局规律，深化与北向和南向拓展带的产业分工，特别是探索行之有效的利益分配模式，运用市场化机制更加高效地配置资源。