引言

国土空间规划编制工作已经全面开展，乡镇层级国土空间规划以实现各类国土空间要素精准落地为目的，以建立乡镇全域“一张蓝图”为主要工作内容，是完善 “五级三类” 国土空间规划编制体系最基本组成部分。

文章结合《上海市崇明区新河镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》编制实践，探索乡镇层级国土空间规划编制技术路径与工作目标，梳理规划编制技术路线、主要工作内容与规划成果要求，以期为国内其他地区乡镇层级国土空间规划编制积累一些经验。

二、上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制案例

在国家生态文明建设和国土空间规划体系建构的宏观背景下，当前中国城镇化正处于深刻的创新转型期，随着新一轮《上海市城市总体规划（2017-2035）》及《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》相继出炉，未来的崇明将融入全球城市建设的大格局中。在2016年崇明撤县设区后，“世界级生态岛”正式成为崇明全区发展的首要战略目标，将崇明区的发展提到了一个全新的高度。

在一系列宏观背景和要求下，位于我国第三大岛崇明岛崇南滨江城镇带中部的新河镇，启动《上海市崇明区新河新市镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035年）》规划编制工作，转变发展思路提升新市镇功能，以“生态+”作为核心战略优化空间布局，加强基本农田保护和生态保护，以产业转型升级、服务设施完善、特色旅游提升、存量空间活化等为重要举措，推进城乡一体化发展，在新市镇层面切实推进城乡规划和土地利用总体规划“两规合一”，规范规划编制和审批，保障规划有效实施，重新描绘新河新市镇全新的发展蓝图。

新河镇地理坐标为东经121度，北纬31度。东至相见港与竖新镇为邻，南至长江与上海宝山区隔江相望，西至东平河与建设镇和城桥镇为邻，北与东平镇为邻，东西宽6.9公里，南北长8.3公里，镇域总面积66.13平方公里。新河镇距离城桥镇约11公里，隶属城桥城镇圈，得益于近城的区位交通优势，受城桥镇经济辐射拥有扎实的工业基础和良好的城镇建设条件。

在新河新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制过程中，严格遵循上海市新市镇法定规划编制技术和规划成果规范（试行）要求，虽然编制技术和规划成果规范（试行）尚未最终确定，但技术要求和规划成果规范对规划编制程序、技术要求、成果内容、成果格式、过程文件等内容有详细的规定与要求。

本文通过分析《上海市崇明区新河新市镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035年）》在编制程序、技术要求与成果规范等内容，从综合研判制定规划母图、梳理规划用地图斑与指标计算、构建数据化目标管控体系、完善规划管控内容传导机制、形成规划成果数据库以及本次规划的其他工作重点与内容等方面进行探索，为乡镇层级国土空间规划编制积累经验。

2.1 综合研判制定规划母图

在新河镇“两规合一”规划编制过程中，首要面对的问题是乡镇总体规划与土地利用规划如何建立统一的工作平台，即规划编制工作母图和空间分类标准合一的问题。在规划收集资料之初，项目组就以“二调更新数据”为核心收集土地利用规划管控平台的相关数据资料，以“现状要素数据”为核心调研和收集现状实际建设资料，以“规划要素数据”为核心收集规划要素相关资料，再整合相关规划、政策文件、走访座谈等资料作为“两规合一”规划编制的基础。

（1）基期要素母图

在规划实施评估阶段，从定性评价到定量分析精准评估乡镇总体规划与土地利用规划实施情况。通过对“二调更新数据”与“土地利用规划”中指标数据与图斑边界进行对比分析，在新河镇过往保护与发展过程中，对生态农业空间有比较好的约束与保护，镇域耕地及基本农田得到有效的保护，城镇建设用地规模未超出上版土地利用规划的控制要求；但由于土地利用规划的用地分类缺乏对城镇空间内用地功能细分，导致对城市功能的分析相对较弱。

通过对“现状要素数据”与“乡镇总体规划”中指标数据、功能布局与支撑要素进行对比分析，在新河镇过往建设与发展过程中，城镇建设用地主要集中布置在新河镇区与新民集镇，由于城镇建设速度快，人均建设用地超过400㎡，远超出国家相关标准与要求；但由于乡镇总体规划更强调城市建设发展布局，缺乏对农业、生态空间的保护措施与空间细分，不能满足当前日趋重视的生态空间保护与生态文明建设的要求。

在进行规划实施评估的同时，对比“二调更新数据”与现状实际建设情况，发现“二调更新数据”为建设用地，现状调查为非建设用地的图斑规模约22.5公顷；“二调更新数据”为非建设用地，现状调查为建设用地的图斑规模约31.9公顷；“二调更新数据”与城规建设用地性质不一样的图斑规模为40.8公顷，合计在“两规”中存在差异图斑规模总量为92.5公顷。

为协调“两规合一”编制过程中规范及标准差异问题，解决单纯以土规或城规现状、分类为标准均存在的评估分析的弊端与问题，本次新河“两规合一”编制在上海市统筹考虑已审批乡镇总体规划、产业园区规划、市政公用设施规划和控制性详细规划等划定城镇开发边界的基础上，建议开发边界内以城规现状调查为依据，开发边界外以“二调更新数据”为依据，制定基期要素母图和基期用地指标表。

（2）规划要素母图

规划要素母图是由上海市规划国土资源统一信息平台提供的基础要素底版，涵盖城市开发边界、产业发展、城乡体系、道路交通、公共服务设施及中心体系、村庄布局、生态空间、永久基本农田等24个大类、95小类规划要素，整合形成新河镇规模要素母图，作为新河“两规合一”规划编制工作底图，也是上位规划管控传统的重要途径和手段。

2.2 梳理规划用地图斑与指标计算

在原有乡镇总体规划和土地利用规划之间存在较大的冲突与矛盾的背景下，新河镇“两规合一”编制过程中，转变以往规划编制思路，实现两个规划的协调与有效衔接。同时在整理基期与规划要素底版的过程中，既要形成统一的规划编制工作底图，也要协调解决规划要素母图各要素图斑之间的冲突问题，尤其是道路交通、河道蓝线、保留村庄等与基本农田之间的图斑冲突。

根据《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》要求，新河镇“两规合一”必需落实自上而下分解永久基本农田保有量目标，需严格保护耕地，保障粮食安全，要求新河镇基本农田保有量为2788公顷。但在规划要素图斑梳理过程中，发现道路红线、河道蓝线、规划防护绿地、保留村边界、城镇建设空间等占用338公顷基本农田。本次新河镇“两规合一”必需解决基本农田斑块确定过程中与蓝线、红线的冲突问题，提出划定基本农田占补平衡片区，将在其他空闲用地、复垦宅基地中补足基本农田，确保达到基本农田保有量为2788公顷的控制要求。

（1）梳理规划用地图斑

新河镇“两规合一”作为未来统筹全域空间管控的发展依据，在传承乡镇总体规划发展导向的同时，也应传承土地利用规划中对空间管控的要求，结合国土空间规划对“三区三线”划定的要求，形成对农业空间、城镇空间、生态空间的空间管制具体指标和边界要求。

对农业空间的图斑管控 ：根据上位规划要求，新河镇基本农田保护面积应不低于3.72万亩。本次新河镇“两规合一”规划编制要求至2020年落实上位规划要求中对于永久基本农田的管控要求，保持上位规划划定的永久基本农田2477公顷，约3.72万亩。划定新河基本农田保护区共13片，面积3621.07公顷，位于基本农田保护区内的基本农田占基本农田总面积约94.50%。

对建设空间的图斑管控：本次新河镇“两规合一”规划编制应当锁定上位规划确定的城市开发边界管控要求，划定城市开发边界范围479.14公顷，以城镇工矿用地为主。

其中现状已建区包括开发边界内现状建设用地和开发边界外保留建设用地，面积共计884.51公顷。规划新增区面积共376.03公顷，其中城市开发边界内115.79公顷，城市开发边界外260.24公顷。将新河镇域内位于现状已建区、规划新增区之外的区域划定为限建区，面积为5352.79公顷，该区域禁止城镇和大型工矿建设，限制村庄和其他独立建设，控制基础设施建设，以农业发展为主。

对生态空间的图斑管控 ：本次新河镇“两规合一”规划采用分类差异化的空间管控措施，落实上位规划确定的一、二、三、四类生态空间，提升区域生态环境品质，在新河镇域内落实三类生态空间，面积约4928.10公顷，均位于城市开发边界外；四类生态空间4.90公顷，位于城市开发边界内新河港沿线。 

其中三类生态空间主要包括永久基本农田、生态走廊等生态修复区，与上位规划划定的三类生态空间保持一致，面积为4928.10公顷。三类生态空间范围内逐步实现工业用地减量，搬迁零星的农村居民点，除基本农田保护区外的农用地，鼓励农林复合，大力提高森林覆盖率。四类生态空间为城市开发边界内新河港沿线生态空间，面积为4.90公顷。在严格保护并提升生态功能的基础上，稳妥推进“生态+”，提升生态资源的多重复合价值。 

（2）制定全新的空间指标体系

本次新河镇“两规合一”规划编制中融合乡镇总体规划与土地利用规划，构建一套全新的空间指标体系是重要任务之一。按照全域全要素管控的原则，形成建设用地、农用地、未利用地3大类空间，城镇建设用地、农村居民点用地、耕地、园地、林地、养殖水面、河湖水面、滩涂围地等其他未利用用地12个中类，并考虑城镇建设空间合理化功能布局，对城镇建设用地进行细化到小类，对以上各类要素图斑进行分类统计和控制。

按照国土空间利用全周期管理原则，形成基准年、近期（规划2020年）、远期（规划2035年）的全周期空间分类统计和控制。最终形成符合新时期国土空间管控要求的指标体系，兼具各类规划指标体系优势，适应规划编制与规划管理紧密结合的要求。

2.3 构建数据化目标管控体系

根据上海市、崇明区、新河镇各级规划编制目的、规划任务及管控事权存在较大的不同，新河镇“两规合一”规划编制必须采取 “自上而下”“因地制宜”、定量与定性相结合的方式，建立刚弹结合的指标传导体系。

根据上位区总体规划确定的“更加韧性的生态环境、高效集约的资源利用、睿智发展的城乡空间、和谐幸福的人居品质、低碳安全的基础设施 、更可持续的绿色发展”6大类27项数据化目标定位发展指标，形成“人口规模、用地底线、生态底线、历史文化、生态环境、综合交通、基础设施”7大类21项预期性和约束性指标向新河镇进行传统管控，并以此为基础，集合新河镇发展实际情况与战略导向，科学、合理量化传统规划目标定位，构建数据化目标体系。

（1）量化传统规划目标定位，构建数据化目标体系

从2016年发布的第一版上海新市镇总体规划编制规程与技术成果规范到最新一版技术成果规范，伴随着新市镇“双规合一”编制实践与国土空间规划体系研究深入，在新市镇“两规合一”编制过程中不断对优化调整的城镇综合发展指标表，制定更科学、更面向镇级层面的指标管控体系。最终形成涵盖人口规模、土地利用、历史文化保护等9大类、67项城镇综合发展指标。

在汲取乡镇总体规划与土地利用规划指标控制体系的基础上，将乡镇总体规划中对城镇发展战略与目标定位的引导，转化为一套可控制、可传导、可实施、可考核的指标体系，同时因地制宜根据崇明区“世界级生态岛”发展目标，结合新河镇发展实际情况制定新河镇城镇发展综合指标。

①优化乡镇总体规划中对人口规模的控制，调整为对全域常驻人口规模的引导；

②适应社会人口老龄化趋势，在住房保障与公共服务设施配置方面提出相应的控制要求；

③通过对新河镇全域林地图斑梳理，结合实际情况将崇明区总体规划确定的22%森林覆盖率提高至35%，形成“世界级生态岛”战略实施的新河方案；

④在城镇发展综合指标表中强化对公共交通、慢行交通、个体交通出行比例和公交线网密度的引导作用，提出近期和远期的目标。同时为切实保障城市与人民群众安全需求，结合新河镇发展实际情况与居住、公共服务设施布置，制定应急避难场所、消防与急救责任区等城市安全保障实施控制性数据。

（2）借鉴土地利用规划经验，构建用地数据管控体系

新河镇“两规合一”规划编制应传承土地利用规划中指标分类控制内容，创新吸纳其全域用途管制内容，构建用地数据管控体系，在本次规划中形成以建设空间减量化、文化空间红线、特殊空间（战略留白区）、生态空间四项主要的用地数据管控内容。

加强对建设空间减量化管控。本次规划应落实上位规划要求，开发边界外现状城镇建设用地已经远远超出规划建设用地总量，因此新河城镇城市开发边界外需推进减量化工作。根据上海市郊野单元规划编制原则，减量化建设用地1/3的面积可作为新增建设用地指标。 

加强对文化空间的红线管控。本次规划将历史文化保护及文化活动设施设定为文化空间红线进行管控，规划新河镇文化保护控制线面积共计约3.00公顷，包括3处社区文化中心和1处解放崇明岛纪念馆。

加强对特殊空间（战略留白区）管控。本次规划落实上位规划要求，在新河镇城镇开发边界范围内划定战略留白空间2处，规模为2.6平方公里。其中工业空间内战略留白空间约1.3平方公里，预留未来城镇发展拓展空间约1.3平方公里。

加强对生态空间管控。其中市级生态走廊内应以保护生态走廊内重要生态资源，增加景观和生物多样性为目的，提出森林覆盖率达到55%以上，建设用地占比控制在5%以下的控制要求。区级生态走廊应控制在500米以上，强调景观和生物多样性为目的，适度建设林地，提出森林覆盖率达到50%以上，建设用地占比控制在10%以下的控制要求。 

2.4 完善规划管控内容传导机制

在上海确定的四级城乡等级体系的城乡发展结构中，新市镇作为承上启下的重要环节，是联系城镇与乡村、实现城乡统筹发展的空间载体。在新一轮上海总体规划中提出需要建立与世界级都市区相匹配的郊区新市镇，把市镇放在现代化建设更加重要的位置，推动城乡一体化与全域均衡发展。

在新河镇“两规合一”编制过程中，既要按照崇明区总体规划中确定的发展目标、空间格局等战略引导谋划新河全域发展布局，也要落实上位规划中确定的人口规模、生态底线、用地底线等刚性管控内容。同时，还要考虑新河镇近期重点公共服务设施建设需求，做好总体规划与详细规划之间的衔接指引，在控制性详细规划未修编之前，做好近期公共服务设施项目的建设实施的审批和管控。

在“承接上位规划”方面，严格落实上位规划确定的控制性管控内容，结合新河镇实际情况落实引导性管控内容。在“引导下位规划”方面，结合近期建设实施计划，按照城镇单元与乡村单元不同的管控需求，制定控规单元图则与近期重点公共基础设施实施专项控制性详细规划图则。

2.5 其他工作重点与内容

（1）坚持乡镇高质量发展的使命，明确新河镇未来发展战略，突出规划的引领作用

通过规划实施评估，发现新河镇空间发展与生态保护过程中遇到的问题，加强城镇空间发展战略研究，突出总体规划引领作用，提出城镇空间发展的目标与方向，并对未来空间发展提出展望。

从崇明区世界级生态岛建设战略背景出发，依托沪崇高速和轨道交通沪崇线，改善新河与上海主城区的交通联系条件，助力新河镇生态文明建设与高质量发展。尤其是在生态价值提升与红色旅游魅力展示方面，加快新河镇区的城镇建设与富盛经济开发区产业转型发展，促进乡村振兴与存量活化。从而使“两规合一”后的新河镇既能立足当前又能兼顾长远，体现“一张蓝图”的规划前瞻引领作用。

（2）以人为本统筹与整合全域各类要素布局，充分发挥城乡统筹作用

落实“人民城市”的核心发展理念，体现以人民为中心的发展思想，针对新河镇面临的主要问题和瓶颈，强化镇域空间统筹布局，促进城乡空间有机融合。

通过统筹全域空间要素，从空间发展与保护两个方面提出解决方案，满足新河镇人民群众对美好生活的向往。划定基本农田保护线、生态保护红线及文化保护红线，优化生态保护格局、历史文化保护格局、城乡开发利用格局等，以人为本科学合理配置公共服务要素、公共活动空间等功能布局，以构建15分钟生活圈为目标，推动形成“三生空间”融合布局的全域空间要素格局，因地制宜、切合本地居民实际需求，保证新河镇城乡居民都能享受现代、生态、富足的文明生活。

（3）增强规划编制的科学性与合理性，辅助并提高地方政府做好发展与保护的决策与判断能力

在规划编制过程中，通过加强与新河镇人民政府、崇明区规划和自然资源局沟通镇区拓展建设、富盛园区产业转型升级、村民集中安置点建设、郊野单元规划（村庄撤并）等方面内容，在增强规划编制科学性与合理性的同时，服务新河镇城镇全域发展与保护，辅助并提高地方政府做好发展与保护的决策与判断能力。

同时，传承土地利用规划中的数据管控平台，提高乡镇总体规划的刚性边界管控和数据管控分析的内容，增强“两规合一”规划的理性和科学性因素。

（4）强化近期发展重点，侧重指导实施，为地区建设提供技术和法规依据

新河镇“两规合一”规划首先将绿色经济作为远景发展目标，近期重点加快产业转型升级速度，促进富盛经济开发区业转型升级，倡导工业减量、产业转型发展，设立产业准入门槛，引入创新经济与金融服务项目，保持镇域经济可持续增长。

其次，将以红色旅游作为远景发展特色目标，整合镇域旅游资源，梳理红色旅游品牌，打造上海红色旅游重要的目的地之一。近期重点将烈士陵园、崇明岛登陆纪念碑、沈家老宅、天主教堂等多种红色旅游资源及文化古迹进行组合。充分发挥其烈士陵园、崇明岛登陆纪念碑等红色旅游资源核心要素的优势与影响力，突出独有的新河城镇特色与文化魅力，完善旅游服务接待设施，打造精品旅游线路。

规划更需要关注城镇的近期建设发展，明确新河镇近期重点发展区域、重点建设项目，制定近期建设用地减量化工作目标，明确镇区近期城市更新引导片区和内容，高效指导城镇走向合理的发展轨道，提出城镇近期发展目标。

总结与讨论

上海新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制既是落实上海“两规合一”工作，也是解决上版总体规划与土地利用规划之间无法协调统一问题与矛盾的重要方法。本文通过对《上海市崇明区新河镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》编制实践与《上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划编制审批操作管理规程（试行）》《上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划（含近期重点公共基础设施专项规划）编制技术要求和成果规范（试行）》的分析和解读，探索“五级三类”国土空间规划体系中乡镇层级国土空间规划编制的技术路径、工作重点和创新性内容。

作为统筹乡镇全域国土空间用途与使用管制的法定依据，乡镇层级国土空间规划必须坚持发展与保护并重，科学布局发展性空间与保护性空间；坚持兼顾全域统筹，制定全域发展“一张蓝图”统一管控各类空间用途；坚持以人民为中心，科学合理布置公共服务、公共活动等公共要素布置；坚持建立科学管控体系，通过乡镇国土空间规划数据库做好相关规划间的统一与协调，构建垂直管控平台。

在国土空间规划体系构建的初步阶段，随着对各层级国土空间规划编制的研究与探索日趋成熟，乡镇层级国土空间规划必须立足乡镇作为最基本单元的价值与意义，打破由于原来制度造成的壁垒，为乡镇全域统筹发展与保护空间赢得先机，传承乡镇总体规划与土地利用规划价值与意义，顺应生态文明建设与高质量发展的新要求。

未来，由于全国东西部各地乡镇发展阶段、生态本底、特色资源、人口层次、发展要素等方面存在巨大的差异，各地乡镇国土空间规划编制工作应当因地制宜，结合地方政府、上级主管部门及相关规范政策要求，科学合理制定各地乡镇国土空间规划具体编制工作技术方法与重点工作内容。

（由于篇幅所限，本文分为上篇、下篇发布，上篇内容详见本期推送头条）

*本文写作得到深规院上海分院院长张光远、上海分院总规划师王晓宇的指导，感谢规划项目组成员童黄英、乔珍、陈晓君等对本文写作的支持。

参考文献： 

作者

王进，毕业于山东科技大学城市规划专业，现就职于深圳市城市规划设计研究院

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编辑、排版 / 陈程

插画 / 王彦妍

图表 / 作者绘制